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公益诉讼有助于国家权力结构不断优化

时间:2018-09-06  来源:人民监督  作者:梁利华  责任编辑:沈建华

——专访中国人民大学法学院教授、博士生导师汤维建

检察机关提起公益诉讼有助于国家和社会治理体系和治理能力现代化的建设,从而有助于法治中国的建设,有助于国家权力结构不断优化,使司法机关在国家治理结构中发挥出越来越重要的作用

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文/本刊记者梁利华

5月30日至31日,以“公益诉讼与环境司法保护”为主题的第二届中匈检察机关合作研讨会在杭州召开,中国公益诉讼制度聚焦世界目光。我国检察机关经过两年的实践探索,走出一条中国特色社会主义公益诉讼之路。近日,本刊记者就公益诉讼的若干问题采访了中国人民大学法学院教授、博士生导师汤维建。

检察机关提起公益诉讼意义重大

《人民监督》:自2015年7月,我国检察机关开展公益诉讼以来,取得了良好的实效。维护公共利益、保障公民权益,是获得普遍认同的公益诉讼的价值理念。如何全面认识公益诉讼的价值与定位?

汤维建:检察机关提起公益诉讼意义十分重大,其功能和作用可分为三个层面加以认识:第一个层面,检察机关提起公益诉讼的功能主要表现在国家利益和社会公共利益的司法保护;第二个层面,使行政权受到检察权、审判权的监督、制约和制衡,从而确保行政机关依法行政,构建法治政府;第三个层面,检察机关提起公益诉讼有助于国家和社会治理体系和治理能力现代化的建设,从而有助于法治中国的建设,有助于国家权力结构不断优化,使司法机关在国家治理结构中发挥出越来越重要的作用。

《人民监督》:建立检察机关提起公益诉讼制度,涉及我国司法职权配置和诉讼制度的重大调整,推动这项改革必须做好顶层设计。那么,首先要解决哪些问题?

汤维建:检察机关在公益诉讼中的法律地位问题,是确定该项制度的首要问题,检察机关提起公益诉讼与社会组织以及其他任何主体所提起的公益诉讼具有本质的不同。如果在公益诉讼的地位上,将其定性为公益诉讼起诉人、原告人、当事人或者公益代表人,便无法体现出检察机关的完整职能,无法体现出检察机关通过提起公益诉讼要实现的各种制度性目标。因此,检察机关对一审审判不满意,就不是一个提起上诉的问题,而应当是一个抗诉的问题,因为这不是在行使诉权,而是在行使法律监督权。事实上,检察机关在公益诉讼中就是公诉人,在民事公益诉讼中就是民事公诉人,在行政公益诉讼中就是行政公诉人,与刑事诉讼中的公诉人,本质上并无二致。这三种公诉人,构成了我国的公诉人制度体系,这就使我国检察机关的法律职能进一步趋于完善了。

立法保障检察机关公益诉讼职权

《人民监督》:检察机关提起公益诉讼理应享有调查核实权和调查取证权,这是检察机关独有的也是其内在享有的权能,是与法律监督权相伴随的权能,是法律监督权的有机组成部分。如何保障检察机关行使公益诉讼职权?

汤维建:检察机关行使调查核实权和调查取证权应当得到立法的切实保障,对检察机关行使该项权力不予配合、支持和协助的,检察机关应有权对其采取罚款、拘留等司法制裁措施。检察机关提起公益诉讼,在必要时,尤其是在诉前阶段,应当有权直接采取强制措施,比如发出禁止令,责令侵害公益的行为立即停止,实施证据保全,或者采取查封、扣押、冻结等措施,实施财产保全,防止公益继续受损,而无须像普通诉讼主体那样,向法院提出申请,由法院审查判断后采取保全等强制措施。检察机关只有享有了上述权能,才能使该项制度长出“牙齿”,使公权力保护公益的行动产生出权威性和高效性。

《人民监督》:目前,我国针对环保公益诉讼的司法保护制度不足,导致通过诉讼解决环保纠纷难、耗时长,尤其是环保公益诉讼面临立案难、取证难、判决难。破解这一难题的关键在哪里?

汤维建:鉴定在公益诉讼中非常重要,它直接涉及检察机关所提起的公益诉讼是否有充分的证据加以支持的问题。然而,公益问题的鉴定与私益问题的鉴定有所不同,检察机关无法直接利用私益型鉴定机构为公益服务,也不能直接套用刑事鉴定机制,而需要独创公益型鉴定机制,包括公益鉴定机构、公益鉴定管理体制、公益鉴定收费机制、公益鉴定参与机制、公益鉴定监督机制、公益鉴定救济机制等。这些机制建设目前基本上都是空白,需要创设。检察机关提起公益诉讼在制度上已经先行一步,在鉴定等机制建设上也不能等靠要,而必须自成体系,另辟蹊径,从而在此基础上,为整个公益诉讼提供鉴定等司法服务,同时与社会领域的其他公益鉴定机制形成对接。这样,整体的公益诉讼鉴定机制才能逐步形成。

在实践中完善公益诉讼机制体系

《人民监督》:2018年3月2日上午,最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,增加了刑事附带民事公益诉讼这一新的案件类型。在办理具体案件过程中,检察机关应注意哪些问题?

汤维建:要构建好民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼之间的合力公诉机制,一方面,这三种公益诉讼是相互独立并存的,另一方面,也是更为重要的方面,这三种公益诉讼往往是关联在一起的,要通过三大公益诉讼合力公诉机制的构建,实现民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任的内在联动,使损害公益的法律责任既能实现到位,也能避免责任空缺或责任重叠。因此,应当探讨三大公益诉讼或其中两大公益诉讼的“三合一”或“二合一”公诉机制,从而与法院的“三合一”或“二合一”审判机制对接,而不是采用简单的附带诉讼模式;附带公益诉讼的模式在理论上存在障碍,因为它抹煞了公益诉讼的相互独立性,不利于塑造公益诉讼的独立品格。



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