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勇于改革创新 激发司法内生动力

时间:2018-05-03  来源:人民监督  作者:梁利华  责任编辑:沈建华

五年来,全国检察工作在代表委员的关注中砥砺前行,啃下司法改革这块“硬骨头”

文/本刊记者梁利华

司法改革是当前检察工作的重点难点,也是第十二届全国人大代表、全国政协委员关注的焦点。五年来,全国检察工作在代表委员的关注中砥砺前行,啃下司法改革这块“硬骨头”。

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2016年11月18日,最高人民检察院举行以“推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革”为主题的第二十次检察开放日活动,邀请法律界部分全国人大代表、全国政协委员到最高检机关参观座谈。

全面落实司法责任制改革

全国人大代表、湖南老爹农业科技开发股份有限公司经理、湘西木本世家农业开发公司董事长田儒斌说:“司法公正是保障国家和社会稳定的底线。办案终身负责制等司法责任制改革顺应人民群众对司法公正的期盼。检察机关按照‘谁办案谁负责、谁决定谁负责’的原则,制定检察官权力清单,让检察官真正成为办案的主体,在授权范围内独立办案,对案件质量终身负责。”

全国人大代表、山东省东营市蜜蜂研究所所长宋心仿建议司法机关完善司法责任制,加快形成权责明晰统一、管理规范有序的司法权力运行机制。

最高检于2013年11月印发《检察官办案责任制改革试点方案》,在7个省的17个检察院部署开展主任检察官办案责任制试点。按照中央政法委的部署要求,2014年以来,全国31个省(区、市)和兵团检察机关分3批开展司法责任制改革试点。2015年,研究起草《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,经中央全面深化改革领导小组第15次会议审议通过,于2015年9月28日下发执行。随后部署落实人民检察院司法责任制工作。2017年4月,召开司法责任制改革推进会,总结成绩、交流经验、研究问题,要求全国检察机关在党的十九大之前基本完成面上的司法责任制改革。最高检先后召开司法责任制改革中权力清单调研交流会、人民检察院制定检察官权力清单督办会,交流研讨权力清单制定中的重点和难点问题,并督促各省级检察院尽快制定检察官权力清单。2017年3月,制定下发《关于完善检察官权力清单的指导意见》,要求各省级检察院按照要求进一步完善检察官权力清单。各省级检察院普遍制定检察官权力清单,检察官在授权范围内独立办案,对案件质量终身负责。2017年6月,最高检机关正式启动司法责任制改革,先后研究制定《最高人民检察院机关司法责任制改革实施意见(试行)》《最高人民检察院机关检察官司法办案权力清单(2017年版)》《最高人民检察院机关案件承办确定工作管理办法(试行)》《最高人民检察院机关检察官联席会议规则(试行)〉》《最高人民检察院机关司法办案组织设置及运行办法(试行)》。2017年10月开始正式运行新的办案机制,全面实行检察官办案责任制。

截至2017年12月,全国检察机关员额制改革已基本完成,共遴选出员额制检察官87664名,其中,高检院机关228名;地方检察院87436名(省级检察院3608名、市级检察院17842名、县级检察院65986名)。各省级检察院严格执行中央关于员额比例的规定,将检察官员额比例严格控制在政法专项编制39%以内。同时,根据中央关于遴选检察官“严格标准、择优录取、宁缺毋滥、逐步增补,避免一步到位用尽员额”的要求,普遍预留3%至10%的比例,为今后检察官常态遴选预留空间。严格执行中央政法委《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》,综合考虑政治素养、专业素质、办案能力和从业经历等设置准入条件,严把入额标准和程序,确保能独立办案、能对办案独立负责的优秀人才进入员额,形成“优秀人员向一线流动”的良好趋势。天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、福建、江西、广西、青海等省(区、市)检察院专门制定出台员额检察官退出意见或办法,明确对不能独立办案、办案数量达不到质量要求或离开办案部门的退出员额。湖南省检察院37名不符合规定要求的检察官及时退出员额。江苏省依规及时退出员额68人。

加强检察人员管理制度建设

全国人大代表、江苏省南京市检察院副巡视员林志梅认为,当前检察官已经成为高风险职业,建议有关部门进一步推进检察官职业保障改革,保障检察官依法履职,增强职业荣誉感。

对于代表们提出的建立检察职业特点的保障体系等建议,最高检协同中央政法委、中组部、人社部、财政部等中央有关部门,加强对检察人员管理制度的研究制定。截至2017年12月,联合或单独出台各项制度措施16项,初步构建了分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的分类管理制度体系。联合或单独出台《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》,主体性框架制度顶层设计顺利完成。协同推动中央有关部门及时出台配套性政策,先后制定《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、49检察官的办法》《人民法院、人民检察院聘用制书记员管理制度改革方案(试行)》等规范性文件,及时开展检察官单独职务序列等级确定晋升。截至2017年12月,全国已建立检察官单独职务序列的检察院为3557个,占地方检察院总数(3578个)的99.41%,其中省级院31个、市级院386个、县级院3140个。开展等级确定晋升的检察院3216个,占地方检察院总数的89.88%,其中省级院27个、市级院349个、县级院2840个,实现新旧制度有效衔接,推动分类管理改革深入发展。各地检察院及时研究制订分类定岗方案,对现有人员及时进行分类定岗,采取政府购买服务等方式招聘司法辅助人员。

最高检在推进落实检察官员额制和检察人员分类管理改革的同时,坚持职业保障改革同步推进,尽快释放改革红利。会同中央有关部门出台《法官、检察官工资制度改革试点方案》《法官、检察官和司法辅助人员工资制度改革试点实施办法》,协调推动工资制度改革政策落实落地。截至2017年12月,北京、河北、吉林等23省(区、市)和新疆生产建设兵团三级检察院三类人员工资全部到位,天津、江苏、湖北等3省检察官工资全部到位。经中组部研究同意,与最高人民法院联合印发《关于法官、检察官单独职务序列实施后交流适用政策的通知》,明确员额制检察官转任交流时,根据检察官等级晋升审批权限及相关条件,比照确定职务层次。会同最高人民法院召开协调会,就法官、检察官等级相对应的待遇问题,与中政委、中组部、人社部、国家公务员局、财政部、卫计委、住建部、国管局等八家单位进行沟通研究,达成初步共识。

健全完善公益诉讼制度

近年来,生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生,在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域,一些行政机关违法行使职权或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害。党的十八届四中全会决定明确要求:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。2015年以来,在全国人大代表中,湖北团吕忠梅、甘肃团路志强、北京团池强、青海团尼玛卓玛、山西团李瑞丰、四川团王麒、广东团吴青、内蒙古团郭丽虹等代表多次提出建议,尽快在全国检察机关推广开展公益诉讼,进一步完善公益诉讼制度。

2015年7月,全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个省(自治区、直辖市)开展为期两年的提起公益诉讼改革试点。最高检及时召开试点工作推进会,成立督导组赴各试点地区实地督察,定期发布诉前程序和提起诉讼典型案例。各试点地区检察机关积极摸排案件线索,严格落实诉前程序,依法提起公益诉讼,督促行政机关主动纠正违法行为,推进公益保护的社会参与。2016年11月5日,曹建明检察长向十二届全国人大常委会第二十四次会议作关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告。认真贯彻落实全国人大常委会审议意见,出台《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》,推动试点工作深入开展。

2017年5月23日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议,审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出,试点检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。2017年6月27日,全国人大常委会作出修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,以立法形式正式确立检察机关提起公益诉讼制度。同年7月18日,最高检召开电视电话会议,全面部署公益诉讼工作。在代表委员的关心支持下,公益诉讼改革完整经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段,成为全面深化改革的一个典型样本。

据统计,自2015年7月试点以来,检察机关共办理公益诉讼案件15356件,其中诉前程序案件14109件,向人民法院提起公益诉讼1247件。2017年9月,最高检举办以“为公益服务的检察”为主题的第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会,中国检察机关提起公益诉讼制度及其实践经验和成效,引起与会代表广泛关注和高度评价,扩大了公益诉讼中国智慧和中国方案的世界影响。

刑事诉讼制度改革创新

近年来,我国司法机关对于“呼格案”“张氏叔侄强奸杀人案”“于英生杀妻案”“陈满故意杀人案”“沈六斤案”等重大冤错案件的纠正给人们留下了深刻印象。

全国人大代表、广东省高级法院院长龚稼立表示,要进一步推进以审判为中心的诉讼制度改革,建议最高法、最高检尽快联合出台关于非法证据排除以及落实证人、鉴定人出庭作证制度的规范性意见。

全国政协委员、四川省鼎立律师事务所律师施杰说:“证人证言是证据的重要内容,对证人取证的方式甚至地点都直接决定着证人证言的真实性、客观性,证人出庭是审判为中心的诉讼制度改革最重要的组成部分。建议尽快完善证人出庭制度,同时要充分保障出庭证人的人身安全和相应的报酬补偿机制。”

全国人大代表中,北京团马振川、李大进代表、黑龙江团李亚兰代表、浙江团齐奇、陈云龙代表、山东团高明芹代表、广东团郑鄂代表、重庆团周光权代表以及第十二届全国政协委员王俊峰委员等也多次就以审判为中心的诉讼制度改革提出意见建议。

根据代表委员的意见建议,最高检积极推进检察环节刑事诉讼制度改革,2014年6月27日,全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。2014年8月22日,最高检联合最高人民法院、公安部、司法部印发《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》。2014年9月23日,下发《关于贯彻执行在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作办法的通知》。2016年,最高检认真贯彻落实全国人大常委会关于刑事案件速裁程序试点中期报告的审议意见,指导试点地区进一步做好试点工作。

试点期间,217个试点地区基层检察院提起公诉的案件中,适用速裁程序56420件(58500人),占同期办案数的18.48%;其中,检察机关建议适用速裁程序37279件(38759人),占全部速裁程序案件数的66.07%。速裁案件审查起诉周期由过去平均20天缩短为5天左右。2016年7月22日,中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》。2016年9月3日,全国人大常委会审议通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》。2016年11月16日,最高检会同最高人民法院和公安部、司法部、国家安全部印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。2016年11月28日,召开检察机关刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作部署会;2017年9月召开检察机关刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作推进会。研究起草《最高人民检察院关于在刑事案件认罪认罚从宽制度试点中特殊案件办理程序规定》《检察机关刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作推进会纪要》,上线运行统一业务应用系统认罪认罚模块。

2017年10月,中国政法大学课题组对试点情况进行第三方评估,共有1516名律师、被告人、办案人员参加问卷调查,其中律师满意度为97.3%,被告人满意度为94.3%。截至2017年11月底,18个试点地区共确定281个检察院开展试点,适用认罪认罚从宽制度审结刑事案件91121件(103496人),占试点法院同期审结刑事案件的45%,其中检察机关建议适用的占98.4%。



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