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北京首例大气污染民事公益诉讼:首次适用行为保全

时间:2018-06-14  来源:检察日报  作者:刘亚 张玮  责任编辑:沈建华

从北京市中心驱车一路向南,走大约40公里,大兴区北臧村镇皮各庄二村有一处生产基地,北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司(以下简称多彩公司)的工厂就在这里。多彩公司成立于2008年5月,主营业务包括销售金属制品、建筑材料、装饰材料等,占地面积7000多平方米。

说起多彩公司,附近村民并不陌生。据村民李广元(化名)回忆,这家工厂是2016年3月初在基地开工的,经常从村里招收工人去做工。“就是在厂房里做给钢材、建材喷漆的工作,也不戴口罩,没有啥防护措施。”李广元说,平时在村里,感觉不是特别明显,但靠近工厂时或者偶尔在村里能闻到有刺激性的气味,会觉得鼻子、喉咙不舒服。

2017年6月,针对多彩公司存在的喷漆废气未经处理直接排放到大气中污染大气环境的问题,北京市检察院第四分院(以下简称四分检)对其提起了民事公益诉讼。该案系北京市首例大气污染民事公益诉讼案件。

今年5月8日,本案在北京市第四中级法院(以下简称北京四中院)开庭审理,引发社会关注。6月5日,第47个世界环境日,北京四中院公开宣判,判决被告北京多彩公司在证明采取有效环境保护措施,继续生产符合环境保护标准之前,禁止涉案生产基地从事涉及喷漆、焊接等产生漆雾和有机废气的钢结构加工生产行为,赔偿因钢结构喷漆加工生产行为造成的生态环境损害89.49万元,在一家省级以上媒体公开向社会赔礼道歉,并承担本案鉴定费3.3万元。

发现污染线索

履行检察职责

这起案件的线索,源于2016年12月9日,北京市大兴区检察院(以下简称大兴区检察院)和北京市大兴区环境保护局(以下简称大兴区环保局)的一次联合执法行动。

联合执法发现,多彩公司在从事钢结构制造过程中,未在密闭空间中进行喷漆行为,喷漆场地未安装废气污染防治设施,喷漆产生的挥发性有机废气未经处理直接排放进入大气环境,对周围大气环境造成污染,严重损害了国家和社会公共利益。大兴区环保局作出扣押决定书,对多彩公司喷漆、焊接电源开关箱予以查封;并作出行政处罚决定书,给予多彩公司20万元罚款的处罚。

“根据相关规定,大兴区检察院发现线索后,将该案移送到四分检。在大兴区检察院、大兴区环保局及北臧村镇政府的支持下,我们立即前往多彩公司进行调查取证。”四分检民行部主任刘晨霞告诉记者,经过调查,多彩公司的行为违反了大气污染防治法第45条的规定,造成了环境污染,该公司应当承担环境侵权责任。

据相关资料显示,2012年底出台的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》中,首次明确提出控制挥发性有机物。2013年,“雾霾”成为年度关键词。2014年1月4日,国家减灾办、民政部首次将危害健康的雾霾天气纳入2013年自然灾情进行通报。而在造成雾霾这种大气污染状态的因素中,工业污染物的排放是一个非常重要的原因。

“废气未经处理进入大气,肯定是会污染大气的。工厂喷漆的工艺主要产生漆雾和有机废气,漆雾形成的颗粒物通过呼吸进入人体,会对人体造成很大的健康危害;而有机废气具有刺激性气味,排放至大气中会通过呼吸或体表接触人体产生危害,严重的可致癌致畸。因此,多彩公司的行为侵害了社会公共利益,需承担侵权责任。”刘晨霞进一步解释。

核实情况

检察官现场取证

然而,查封、罚款的处罚决定,并没有阻挡多彩公司违法的步伐。2017年3月30日,天气寒冷,刘晨霞、伍杨和大兴区检察院检察官刘涛等一起查看现场,吃惊地发现,该工厂又偷偷摸摸地开工了。工人们仍在从事钢结构加工、喷漆等作业,污染大气环境的行为仍在持续进行中。

“当时,工厂现场有十来个工人在工作,明显有所防备,我们刚进去工厂,里面工人立即四散开来,但现场正在开工的证据很明显,用木棍在钢结构喷漆面上轻轻一划,发现刚喷的漆都没有干,说明肯定在开工。”刘晨霞说,我们通过录像、摄像和照相将证据固定,并找相关责任人谈话。对方经理解释称,被环保局处罚后,就停了机器,但正好春节前要赶工就偷偷开工了。

“现场气味浓烈,我们明显感到刺鼻、呛嗓子。那是一个大厂房,一侧是钢结构生产区,另一侧是喷漆区,整个厂房四周的窗户大开,厂房天花板上只有几个小小的排气扇,没有任何排污防治设施。”伍杨告诉记者。此外,工厂还将账本、单据藏匿,所以没找到完整账本。因为废气排放量主要是根据油漆使用量进行核算,工厂藏匿账本是希望减少执法部门对于排放量的认定。

“当时心里还是有些担忧的,毕竟是在远离市区的村镇,工厂外面是紧闭的大铁门,门口还有大狼狗镇守。”伍杨事后回忆起来说道。

“我们去工厂敲门,对方从大铁门打开了一扇小门,在我们进入后立即关上。”刘晨霞也感叹,好在当时有检察院法警和技术部门工作人员在,给我们的安全和后续工作吃了颗“定心丸”。

“在提起诉讼后,我们继续关注案件进展。在法院立案后,我们又去了现场,一方面了解工厂情况,另一方面对证据进行补强。”刘晨霞说,最后一次去是2017年10月,发现厂房基本清空了。

环境民事公益诉讼

首次适用行为保全

2017年6月29日,四分检对多彩公司污染大气环境一案向四中院提起民事公益诉讼。近年来,法院受理的环境民事公益诉讼中,以土壤、水环境污染居多,企业生产经营废气排放造成大气污染的尚属首例。同时,因为多彩公司违法行为在持续进行中,大气环境仍处于受侵害状态,四分检在提起诉讼同时提出了财产保全申请。

2017年8月17日下午,四中院在审理该案时,首次依职权采取行为保全措施,裁定禁止多彩公司在不符合环境保护标准情况下继续从事污染环境、破坏生态的生产行为,防止损害扩大,保护生态环境。同时,法院向大兴区环保局送达了告知书和行为保全裁定书,并在厂区现场张贴了公告。

法院合议庭认为,对于污染环境、破坏生态可能发生或已经具有损害社会公共利益重大风险的行为,应当及时采取停止侵害、消除危险的措施,对将要发生的污染破坏行为予以预防,对正在发生的污染破坏行为予以制止,以实现对公共利益的最大保护。

行为保全是法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因,使判决难以执行或者造成当事人其他损害时,责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为。在2012年民事诉讼法修改前,民事诉讼法没有确立行为保全制度,修改后的民事诉讼法第100条规定了该制度,实践中多在家庭暴力、侵犯隐私权名誉权或知识产权案件中适用。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定:“人民检察院办理公益诉讼案件,需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”

判决企业道歉

向社会传递积极信号

“如今社会对大气污染关注度高,生态环境案件影响力也很大,作为北京首例大气污染公益诉讼案件,我们在受理案件时的确面临不小的压力。”刘晨霞表示,民事公益诉讼是有范围的,提起诉讼前,四分检对该案件线索进行了仔细评估,研究其是否符合民事公益诉讼。

“我们研究后发现,多彩公司确实存在大气污染防治法所禁止的行为,排放未经处理的废气,对大气环境造成损害,符合检察机关提起公益诉讼关于‘公益性’的要求。”刘晨霞表示,所以,在确定该案属于民事公益诉讼后,第二步就是确定损害赔偿的程度和范围,这是比较困难的地方。因为现在环保的公益诉讼鉴定是一个比较大的工程,专业性强,需要委托专业机构鉴定。为此,四分检专门聘请了鉴定机构进行鉴定。

“之前我院也处理过水污染等公益诉讼案件,接触过水污染的治理,但大气不像重金属污水,它有流动性和挥发性,不好固定,也没有造成对人体的明显危害后果。在这种情况下,只能通过虚拟治理成本来确定赔偿金额。”刘晨霞向记者介绍说。

虚拟治理成本,是指目前排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的支出。大气具有流动性,废气排到大气后是无法进行测量的,废气排放造成的生态环境损害是无法通过恢复工程进行恢复的。因此,只能通过虚拟治理成本法量化生态环境损害,即通过测量排放的废气量,计算治理需要花费多少钱,考虑受污染地区的功能敏感程度和系数值,通过标准的计算公式,最终得出治理修复的总费用,也就是赔偿金额。

“最后我们在起诉时认定,多彩公司需要赔偿各类费用共计92万余元。”刘晨霞表示。

“其实,最后鉴定中心认定的损害赔偿数额,要比工厂实际排放所需治理的费用少很多。我们也和鉴定机构反复进行了沟通,也研究了一些鉴定方案,最终是以我们固定到的证据中认定的油漆使用量为基数做的鉴定。”伍杨说,这是因为在固定证据上存在不少难处,比如大气污染的实时性、灭失性很强,在取证时如果稍不留意有些东西就取不到了,给后续诉讼带来不便。及时取证、固定证据对鉴定来说至关重要,早一天晚一天可能结果都不一样。案件成功办理,得益于大兴区检察院前期调查取证工作做得比较扎实。

本案判决后,社会反响强烈。中国人民大学法学院教授周珂接受媒体采访指出,法院判决被告企业公开道歉,可以向社会传递出在环境保护问题上正义得到伸张的积极信号。

案后说法

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北京市人民检察院第四分院检察官刘晨霞

公益诉讼作为较新的检察领域,需要检察官做很多功课,比如仔细研究环保领域、行政处罚、行政诉讼等相关法律法规,以及各类损害鉴定办法等。在起诉多彩公司案件中,该案的庭审焦点集中在企业排放污染后,对大气污染的赔偿数额上。类似于大气污染、水污染的环境公益诉讼案件,由于具体的污染值无法计算,再加上水或者大气的流动性与迁移性,很多污染排放到空气与水中就排走了。检方提出89万余元的赔偿金额,并不是惩罚性的赔偿,而是考虑大气遭到污染后无法修复,通过虚拟量化计算的方法,来判断侵害环境的赔偿责任。

为了更好地办理公益诉讼案件,需要建立与当地相关行政执法部门的相互衔接与协调联动机制,适时介入,共同配合执法,固定证据。同时,应加强检察机关与行政执法部门的沟通联系,探索建立公益保护联席会议机制,共同打好保卫蓝天攻坚战。



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