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公益诉讼:让每个参与者都能从中受益

时间:2018-05-25  来源:检察日报  作者:郭洪平  责任编辑:沈建华

前不久,辽宁省委书记、省人大常委会主任陈求发在该省检察院一份全面推进公益诉讼的工作报告上作出批示。批示充分肯定了辽宁省检察机关公益诉讼工作取得的成绩,要求该省各级人大加强监督,各级政府、行政执法部门及法院积极配合,加强沟通,共同促进公益诉讼工作顺利进行。

不止辽宁。自2017年7月1日检察机关公益诉讼工作全面推开以来,还有北京、天津、重庆、广东、吉林、黑龙江、浙江、河南、青海、江苏、福建、江西、内蒙古等13个省、自治区、直辖市党委“一把手”,先后就支持检察机关开展公益诉讼工作作出批示,且多数不惜笔墨,大段论述,彰显了对公益诉讼的关心重视。

与此同时,山西、内蒙古、浙江、安徽、贵州、陕西等6个省、自治区的省长或主席,也都先后就支持检察机关开展公益诉讼工作作出批示。

对检察机关公益诉讼工作,为什么有这么多的地方党政主要领导作批示?公益诉讼的作用和意义,为什么他们阐释得那么清楚?党政领导如此肯定和支持检察机关公益诉讼工作并寄予更多期许,说明了什么?近日,记者就此进行了采访分析,力图探寻其中的缘由。

公益诉讼守护了一方绿水青山

重庆是一个例子。曾几何时,位于长江流域的重庆面临着较大的生态压力。早年间,一些地方由于对资源过度开发利用,使得环境保护的警钟频频敲响——厂房污水漫流、码头砂石飞扬、轮船任意排放、水质持续恶化。

2016年1月,习近平总书记视察重庆并主持召开推动长江经济带发展座谈会时明确提出:“当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”

由此,绿色发展,便从过去的选答题变为今天的必答题。为了贯彻习近平总书记重要指示精神,重庆市检察院以公益诉讼为抓手,充分发挥检察职能,积极服务长江上游生态屏障建设。他们在全市检察机关迅速开展“保护长江母亲河”公益诉讼专项监督活动,努力守护“一江碧水,两岸青山”。

专项活动开展至今,重庆市各级检察院共摸排公益诉讼线索208件,立案140件,发出诉前检察建议123件,通过整治长江流域生态环境和资源保护领域突出问题,推动长江流域生态环境质量不断改善,助力长江经济带绿色发展。

今年4月12日,全国人大常委会副委员长万鄂湘在重庆调研时,对重庆检察机关开展“保护长江母亲河”公益诉讼专项活动给予充分肯定。

浙江也是一个例子。浙江作为习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要思想的诞生地,濒临东海,素有“七水一山两分田”之称,水环境保护至关重要。该省各级检察机关积极践行“两山”理念,大力服务全省“五水共治”“三改一拆”和生态文明建设,围绕“水、土、矿、林”强化生态环境司法保护。

浙江省检察院在全省范围部署开展了剿灭劣V类水行政执法监督专项行动;衢州市检察院在全市组织开展钱江源生态环境和资源保护公益诉讼专项行动;嵊泗县检察院针对生活污水违规排放污染沙滩和近海问题,向有关部门发出检察建议,督促建立巡查机制,完善设施,启动治理工程,有效保护了海洋环境。

特别是,浙江省检察机关积极倡导恢复性司法理念,把生态修复作为生态环保公益诉讼的重要内容,通过消除污染、增殖流放、补植复绿、替代修复等方式,恢复受损生态环境。到目前,该省凡涉及矿产、森林、土地生态的公益诉讼案件,超过50%的诉前检察建议都要求行政机关履行职责,责成相对人修复受损生态环境,收到良好效果。

据不完全统计,截至2018年2月,全国检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6335件,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原等15.2万亩;督促治理恢复被污染水源面积284平方公里;督促1451家违法企业进行整改,有效保护了生态环境,守护了一方绿水青山。

新闻延伸:探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党中央部署的重大改革任务。2014年10月,党的十八届四中全会首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记对公益诉讼高度重视,多次作出重要论述并突出强调:检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任;中国检察机关是国家的法律监督机关,承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责,是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。

2015年7月,全国人大常委会授权最高检在北京、内蒙古等13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。2017年6月,全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,正式在法律上确立检察机关提起公益诉讼制度。

公益诉讼化解了诸多民生难题

位于吉林境内的伊通河,全长300余公里,流经长春、农安等地汇入松花江,流域人口1100余万,是长春市民重要的饮用水水源地之一。多年前,由于上游流域受到北山垃圾场影响,环境问题日益突出,市民饮水安全成为社会关注的焦点。

吉林省伊通县检察院在县委、县政府支持下,联合县环保局等部门组成调查组,实地勘测掌握了伊通河上游流域环境问题第一手材料,确认垃圾场产生的渗液未经无害化处理流入河道是对伊通河的最大威胁。于是,该院向县住建局发出整改检察建议。吉林省检察院也很快将这起案件列入全省首批重点督办的16个公益诉讼案件之一。吉林省检察院检察长杨克勤多次听取汇报,并亲赴伊通县生活垃圾处理厂实地调查。

2016年2月,吉林省检察院向吉林省政府及省环保厅、住建厅发出检察建议,要求相关部门立即采取措施,停止垃圾处理厂对周边环境的污染。据悉,由省级检察院向同级政府发出检察建议,这是全国首例。

很快,吉林省启动了伊通河综合治理工程,建立了伊通河自然保护区管理局,从源头实施排污治理、防洪安全、生态改善、滨河交通、景观建设等配套改造。不久,伊通河清了,环境好了,居民牵挂的饮水安全又让人放心了。

无独有偶。在地处祖国北疆的内蒙古自治区,一些地方的草原、森林、水面、湿地等资源,由于早年间受到非法开垦和破坏,荒漠化和沙化情况给当地的生态环境和群众生产生活带来不同程度的影响。

内蒙古自治区检察院以开展公益诉讼工作为契机,在全区检察机关积极开展“保护北疆生态屏障”“参与土壤污染治理”“保护黄河”三个专项监督活动。自治区检察院成立公益诉讼指挥中心,各级检察院检察长亲自办理案件。

三年来,通过办理公益诉讼案件,恢复被非法开垦和占用的草原6.4万亩,恢复被损毁的国有林地及生态公益林地107万亩,清理被污染和非法占用的河道150公里,清理被污染水域1700余亩,关停和整治违法养殖场182户,督促整治违法排放废气和其他污染物的企业4家。

同时,内蒙古检察机关还积极做好与河北检察机关共建首都水源涵养区和生态支撑区相关工作,对与河北接壤的两市一盟生态保护和河湖治理,也早规划早部署。

特别是,从最高检到各地检察机关,一直强调办理“有影响、有震动”的重大典型案件,尤其注意通过行政公益诉讼,对相对级别较高的行政机关进行监督,产生了较好的影响和引领作用。

2017年7月,广东省检察院分类梳理分析两年的试点案例,分别对涉案较多的省国土厅、省林业厅、省财政厅发出检察建议,针对普遍存在且迫切需要整改的问题,建议三个省直主管行政机关改进工作机制,严格工作规范,积极依法履职。三个部门高度重视,分别由厅领导带队到省检察院座谈沟通,及时报送了对检察建议的办理情况。

与此同时,各地检察机关加强对个案涉及的省级行政执法部门和地市级政府的监督,及时发出检察建议,达到了预期目的。

2017年10月,福建省检察院向该省食品药品监督管理局发出检察建议,要求对持有药品经营许可证的福州市某医疗器械有限公司的违法行为依法履行监督职责,同时加强药品经营许可证的监管,建立健全相关管理制度。福建省食品药品监督管理局高度重视,迅速梳理并注销历年来有效期届满未换证的109家药品经营企业的药品经营许可证。

2018年3月,河南省检察院郑州铁路运输分院针对郑西高铁三门峡段高铁安全问题,向三门峡市政府发出检察建议,要求三门峡市政府尽快整改解决安全隐患。三门峡市政府高度重视,及时拨款并施工整改。

民有所呼,我有所应;民有所盼,我有所办。三年来,公益诉讼成为民生利益保护的“及时雨”。各级检察机关主动回应社会关切,从生活垃圾处理、饮用水安全、食品药品卫生等关系到人民群众切身利益的方面入手,从源头上推动解决了一批社会关注度高、群众反映强烈、对生产生活影响严重的民生问题。

新闻延伸:现有资料显示,目前有14位省、自治区、直辖市党委主要负责同志对检察机关公益诉讼工作作出批示。他们是:北京市委书记蔡奇,天津市委书记李鸿忠,重庆市委书记陈敏尔,广东省委书记李希,内蒙古自治区党委书记李纪恒,辽宁省委书记陈求发,吉林省委书记巴音朝鲁,黑龙江省委书记张庆伟,江苏省委书记娄勤俭,浙江省委书记车俊,福建省委书记于伟国,江西省委书记、省长刘奇,河南省委书记王国生,青海省委书记王建军。现任全国政协农业和农村委员会主任、时任江苏省委书记罗志军也作出过批示。

同时,有6位省长、自治区主席对检察机关公益诉讼作出批示。他们是:山西省长楼阳生,内蒙古自治区主席布小林,浙江省长袁家军,安徽省长李国英,贵州省长谌贻琴,陕西省长刘国中。

公益诉讼挽回了可观经济损失

陕西省西安市某公司十几年前以390万元的价格取得一块118亩的土地,拟建生产用房。十多年过去,该公司一直没有动工,土地资源浪费严重。

西安市雁塔区检察院在办案中发现,该市国土资源局曾对该公司作过行政处罚,认为该公司取得的土地闲置期限已满两年,违反相关法律规定,依法应当无偿收回土地使用权,但鉴于该公司已重新办理立项、规划用途变更等手续,因此没有收回其土地使用权,而是对该公司作出罚款78万元的处罚决定。

之后,国土部门按规定对土地进行了现值评估,评估价约为6亿余元,要求该公司重新签订土地出让合同,补缴土地出让金等。但该公司一直未依法重新办理相关手续,也未补缴土地出让金,使得该地块仍长期处于不开工状态。

2017年3月,雁塔区检察院在陕西省检察院、西安市检察院支持下,向西安市国土资源局发出检察建议,要求其履行监管职责,依法对某公司长期闲置土地行为予以处理,否则将依法启动行政公益诉讼案件程序。西安市国土资源局在收到检察建议后非常重视,制定了整改方案,多次约谈该公司,督促其完善土地用途变更手续。

2017年10月底,西安市国土资源局向雁塔区检察院书面回复,称该局已与这家公司签订了国有建设用地使用权出让合同变更协议,约定合同签订之日起60日内付清土地出让价款共计6.7亿余元。当年11月7日,雁塔区检察院收到了西安市国土资源局送来的该公司补缴6.7亿余元土地出让金的票据,该公司承诺在2018年5月31日之前开工建设。这样,一块地处黄金地段闲置长达14年的百亩土地经济权益,通过公益诉讼的手段得到有效维护。

类似的例子还有很多。在贵州,德江县检察院通过诉讼程序,促使该县国土局把某公司所欠的2亿余元土地出让金依法追缴入库;在江西,彭泽县检察院在办理该县矿产管理部门不依法履职案件中,督促该部门收缴采矿权出让款8900万元;在山东,高密市检察院通过检察建议,督促该市国土局把某单位所欠的1699万元土地出让金及滞纳金如数清缴入库等。

截至2018年2月,全国检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失87.4亿余元。其中,收回国有土地出让金56.7亿余元,收回人防易地建设费3.7亿余元,督促收回被套取或冒领的国家补贴资金0.68亿元。

新闻延伸:公益诉讼从试点探索到全面推开近三年来,各地检察机关牢牢把握公益这个核心,突出重点,服务大局,通过一体化办案、挂牌督办、专项监督等方式,综合运用支持起诉、督促起诉、诉前建议、提起诉讼等手段,共办理公益诉讼案件近2万件。这些案件涉及了生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等法律规定的绝大多数领域,涵盖了民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等全部案件类型,基本形成了检察机关提起公益诉讼的规范体系。

公益诉讼推动了双赢多赢共赢

举一个福建的例子。2017年3月,福州市长乐区检察院民事行政检察科干警在办案中发现一条线索:该区古槐镇感恩村一处塘溪旁,有个两米多高的垃圾山,恶臭扑鼻,村民怨声载道。于是,他们向古槐镇政府发出及时转运处理生活垃圾的检察建议。不到一个月,镇政府回复说,垃圾清运完毕。然而,检察官不久回访时发现,垃圾山虽然不再增高,但垃圾仍然浸泡在水中没有处理。

详细了解后得知,镇政府也有难处:由于找不到合适的填埋场地,不知道如山的垃圾该运向何处。情况搞清楚后,长乐区检察院启动了诉前程序,他们召开了一次有检察院、镇政府、区环保局、区住建局、区农业局等多个相关部门以及人大代表、政协委员、村民代表参加的“圆桌会议”,共同商讨垃圾处理方案,当场达成4条可行的整治措施。不到一个月,这座4000吨的垃圾山就被搬走了。

更让人高兴的是,公益诉讼产生了更多的辐射效应。长乐区各相关单位和部门通过参加诉前“圆桌会议”,看到了自身差距,他们纷纷建章立制,补齐短板,达到了多赢共赢的目的。

几位有经验的民行检察官告诉记者,公益诉讼不是“独角戏”,检察院一家单打独斗不能解决问题。想要行稳致远,必须得到党委、人大、政府的支持和相关部门的理解配合。独赢不算赢,只有每一个参与者都能从中有所受益、同步发展、共同分享,公益诉讼才算成功。

三年来,最高检和各地检察机关注意加强与相关各方协调沟通,设法凝聚共识,争取更多支持,努力形成公益保护的整体合力。

从最高检层面看,非常注意及时向中央政法委、中央改革办报告工作安排和进展,向全国人大常委会报告相关工作。同时,注意加强与最高法的密切联系,几年来,“两高”就公益诉讼案件受理、适用法律等若干问题达成诸多共识,形成了多份规范性文件。

从地方层面看,吉林、内蒙古、江苏、辽宁、黑龙江、四川等许多省级检察院注意加强与同级法院的沟通联系,就诉讼程序、法律适用、案件起诉、受理等问题及时形成会议纪要或出台相应规范性文件,推动了工作开展。

与此同时,各地检察机关从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,把争取行政机关的理解支持作为工作重点,加强沟通联系,加强情况通报,尤其注意把握工作方式方法,既注意监督制约,又保持相应理性,严守权力边界。

各地比较通用的办案原则是:能诉前程序解决的,尽量诉前程序解决,最大程度节约司法资源;诉前程序实在解决不了的,再提请进入诉讼程序,而且,即使进入诉讼程序,也不是“盛气凌人”,而是特别注意沟通和说理,让被起诉的行政部门心服口服,主动认错改错,大大促进了依法行政,比较好地实现了办案的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

据统计,截至2018年2月,全国检察机关共办理诉前程序案件9497件,提起诉讼272件。在行政公益诉讼诉前程序案件中,行政机关主动整改比例很高,山东达到91.7%,安徽达到89.4%。

最高检民事行政检察厅负责人表示,几年来,公益诉讼的成效,促使地方党政领导更加重视支持这项工作,而地方党政领导的重视支持,又反过来促进了公益诉讼工作有效开展。公益诉讼工作的有效开展,维护了国家利益和社会公共利益,促进了法治政府建设,助推了国家治理体系和治理能力现代化。

新闻延伸:近日,最高检领导指出:省委书记、省长重视支持公益诉讼工作,对于各级检察机关依法开展公益诉讼十分重要。有不少学者和业内人士认为,省委书记、省长对公益诉讼重视支持的原因,除了检察机关自身比较努力、公益诉讼成效可圈可点之外,还有一条更重要的原因,就是他们都深切地感受到检察机关开展公益诉讼工作,确实是在为党委政府分忧,为国家利益和社会公共利益代言。



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