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以规范化提升检察建议监督质效

时间:2018-07-19  来源:检察日报  作者:郭树合 周道洋  责任编辑:沈建华

日前,山东省检察院在东营市检察院召开“检察建议规范化工作研讨会”,来自最高检、中国人民大学、北京师范大学、浙江大学等机关和高等院校的专家学者,与山东省检察院及部分市、县(区)检察院负责人等近50人参加了会议。与会代表充分肯定该省检察建议规范化工作,并提出了一些意见和建议。

顺应改革要求勇于先行先试

党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”习近平总书记在对《决定》的说明中专门强调,“作出这项规定,目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度,完善检察建议工作机制入手。”

“中央的这项规定,为我们检察机关充分运用检察建议这一法律监督手段,对履行职责中发现的违法行为予以及时督促纠正,提供了根本遵循。”山东省检察院检察长陈勇表示,检察建议监督的对象涵盖了刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼等方方面面,我们要认真贯彻落实最高检检察长张军关于“推动法律监督实现双赢多赢共赢”的理念,在规范上花功夫,在机制上下气力,在创新上做文章,助推检察建议监督质效不断提升。

基于此,着眼推进检察建议规范化,山东检察机关从2016年7月开始对检察建议工作进行调研。调研表明,检察建议运行过程中存在的主要问题有:一是定位不够明确。有关检察建议的法律法规只是原则性规定,对检察建议工作机制、运行程序、法律效力等均未作具体规定,影响检察建议权威性,执行力明显不足。二是管理不够科学。大部分检察建议由各业务部门自行制发,案件承办人自行启动、判断并撰写,部门负责人审批、分管院领导审签,制发存在随意性,管理分散,有时甚至出现不同部门因同一案件、向同一单位重复发送检察建议的情况,影响检察建议严肃性。三是建议质量不高。检察建议质量对于检察官个体业务素质与自律的依赖性比较强,质量参差不齐。加之考评不科学,一些检察建议的制发过于追求数量、加分目的,质量低、效果差。四是监督效果不理想。在质量不高、程序不明、刚性不足的情况下,虽然大多数被建议单位在接到检察建议后,基本上都予以回复,但问题也显而易见:有的仅有书面回复,并无后续整改措施和动作;有的纠正措施非常笼统,程式化、虚无化;还有的甚至在态度和行为上对检察建议存在较大抵触。

“针对以上问题,我们以问题为导向,立足推动检察建议规范化,2017年10月,正式确定青岛、东营两个市级院和淄博周村区院、宁阳县院、邹城市院、费县院、日照岚山区院等五个县级院为试点院。通过规范工作流程、创建专门化场所、强化刚性保障,明显提高了检察建议质量,显著提升了检察监督权威,有效解决了检察建议存在的问题。试点工作开展以来,7个试点院共发出检察建议120件,到期回复率100%;到期采纳建议97项,采纳率98.97%。”谈及山东检察机关检察建议规范化工作的具体举措,山东省检察院专职检委刘继祥颇有几分自信地说。

“山东省检察院立足实践,树立问题导向,在法律监督转型发展的关键时期开展检察建议规范化创新探索,必然能够对司法实践起到有力的推动作用,具有强大的生命力。”全国人大代表、胜利油田胜利采油厂采油工人吴娟对山东检察机关的做法由衷点赞。

“问题抓得准,试点探索建立在深入调研基础上,找准了以往检察建议监督方式存在的问题,以问题为切入点,加强组织领导,有利于强化刚性保障,提升建议质效。”北京师范大学刑事法律科学研究院教授宋英辉评价道。

打通“最后一公里”实现双赢多赢共赢

“作为省检察院确定的两个市级试点院之一,东营市检察院高度重视检察建议规范化试点工作,积极开展探索工作,我们市院与市监察委员会建立了协作联动机制,检察建议落实不力会受到依法处置。对发出的检察建议,被建议单位在规定期限内不回复或无正当理由不采纳的,经催办仍拒不回复和采纳的,属于监察委管辖范围的,应当移交监察委对履行职责不力、失职失责的工作人员进行问责。涉嫌违法违纪的,监察委依法进行调查处置,追究相关单位、人员的责任,同时,将处理结果于15日内通报同级检察机关。”山东省东营市检察院检察长王新建介绍,监察委支持配合,是该院督促检察建议效果落实的“三位一体”新模式的重要组成部分,其他两项内容分别是加强内部规范和争取人大支持。在争取人大支持方面也有新的进展:今年3月,东营市人大常委会通过了《关于加强检察建议工作的决议》,将检察建议纳入立法机关视野予以重点监督,建立健全检察建议和被建议单位的书面回复向同级人大常委会备案制度。

对此,中国人民大学法学院教授陈卫东给予充分肯定。他表示,由检察机关报请本地人大常委会,出台加强检察建议工作的有关决议,或者与地方监察委协调出具配合检察工作的实施意见,长远来看是切实可行的举措,能够促进各机关间的线索移送和信息共享,明确出具检察建议的条件,规范检察建议内容,提升检察建议的刚性。

“通过考评,我们发现各试点单位制定详细方案,规范工作流程,创建专门化场所,强化刚性保障,达到了检察建议质量明显提高、检察监督权威显著提升等试点目标。特别是通过建立检察建议公开送达、公开回复、第三方参与以及听证、评估等机制,确保被建议人(单位)认真对待建议;通过现场多渠道、多形式示证、辩论、说理等方式,方便说理,充分说理,保障权利,使被建议人(单位)理解建议、信服建议。”山东省检察院法律政策研究室主任李政介绍。

“在试点过程中,将重要的检察建议予以公开,是很好的探索。以公开促公正,公开首先是对检察建议质量的促进。检察建议是有针对性的,要让社会知晓我们发现问题制发的检察建议,被建议对象表态了,人大代表现场见证了,通过这种形式在相当程度上就引入了社会监督,增加了刚性因素,有利于推动法律监督实现双赢多赢共赢,是新形势下检察机关履行法律监督职责的有效途径。”最高检检委会委员、法律政策研究室主任万春如是说。

“新时代检察建议面临新的使命。检察建议要贯彻新时代检察工作新理念,比如,法律监督要注重实现双赢多赢共赢。检察机关作为法律监督机关,不是要超越谁,不是要比谁权力更大、地位更高,提出检察建议,是因为职责所在。”中国刑事诉讼法学研究会副会长、浙江大学光华法学院教授王敏远认为,新时代下检察建议的提出,是为了促进各有关部门依照法律规定履职,是为了促进国家的法治化发展。

“东营市检察院、宁阳县检察院等试点院的规范化探索,突出体现在检察建议程序规范化、主体规范化、内容规范化、督察规范化等四个方面。”中国民事诉讼法学研究会副会长、北京师范大学法学院教授刘荣军表示。比如,从立案、送达、备案、异议处理到跟踪评估等一系列流程探索,形成了比较固定的程序;实施检察建议主体、被建议主体、协助主体的明确化,便于检察建议针对性实施;线索查找的网络化、信息化,立案标准要求必须有明确的证据,而且有程序地审批,通过调查核实权的行使获取涉案问题的证据,以此保证立项和后续检察建议提出的准确性、客观性及合法性,等等。

以创新增强检察建议质效用机制塑造权威生成点

“从检察建议规范化试点效果来看,也有力推动了基层首创。各地在试点中因地制宜,大胆创试,在制度设计、规范制发、硬件建设、刚性保障、协同联动、信息化辅助等方面都有各具特色的创新,这不但为检察建议的规范化探索了路径,也为强化法律监督各项工作提供了参考和借鉴。”李政介绍说。

对将来检察建议的科学、健康发展,中国民事诉讼法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授汤维建提出了“四个创新”:一是以理念创新为关键点,打造检察建议的时代发力点。要改变过去重刚性轻柔性监督的倾向,改变重数量轻质量的粗放式做法;要改变重诉讼轻非诉讼倾向,也要重视非诉讼案件中的检察建议,包括多元化纠纷解决机制当中的检察建议、社会治理中的检察建议。二是以体制创新为着力点,构造检察建议的制度制高点。比如,“三合一”的机制以及社会化机制就是它的要点。三是以机制创新为立足点,塑造检察建议的权威生成点或者生长点。机制要创新,检察建议规范化建设是从机制建设规范化建设出发的,这是我们的立足点。苦练内功,就是要通过检察建议的机制化建设、规范化建设、制度化建设、程序化建设提升检察建议的质量,向规范要质量,向质量要效果,向效果要效率,向效率要权威。四是以形式创新为切入点,创造检察建议范围的规范点。目前,检察建议的形式还不够精细化、完善化、周延化,没有将各种检察建议分门别类研究其各自的特征,有针对性地构建相应的检察建议规范。对不同类型的检察建议进行区分,进而还要分层次。要按重要性、可推进的逻辑有章法逐渐推进,要善于从具体性监督上升到制度性监督,从个案类监督上升到类案类监督,从人的监督上升到事的监督,从事的监督上升到体制机制的监督。

“山东各试点院紧紧抓住检察建议适用范围、提出、制作、送达、备案抄送、异地处理、督促落实、回复、评估、监督等关键环节,进行了流程设计,实现公开送达模式,探索建立信息化立项机制,使得立项的提请、审核等环节全程留痕,采用‘沟通在前、随时跟踪、约谈在后’工作法,引入第三方参与跟踪评估等,效果良好。山东省检察院对涉及公共利益的公权力行使,检察机关如何利用检察建议进行有效监督,深入开展了有益探索,很好地解决了这一问题,很有推广和借鉴价值。”宋英辉对山东检察机关用机制保障检察建议落实的做法给予积极评价。

山东省法学会副会长、山东大学法学院教授肖金明认为,从目前来看,检察建议规范化试点探索,在促进检察建议统一化、程序化、制度化等方面是到位的,产生了良好的法律效果、政治效果和社会效果。从进一步提升境界角度考量,面向新时代社会主要矛盾的变化,面向人民美好生活的需要,要有更高的站位;面向全面深化改革,要不断创新;面向全面依法治国,所有创新工作都要有序展开。唯有秉承先进检察理念,不断努力创新,才能为人民群众提供更多、更优质的检察产品,更好地服务和保障经济社会健康、可持续发展。



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