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公益诉讼,两年试点期满迎蜕变

时间:2017-08-04  来源:人民监督  作者:刘亚等  责任编辑:沈建华
  为期两年的提起公益诉讼试点,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,这充分证明,党中央部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是完全正确的,这一制度设计也是切实可行的
 
  文/本刊记者刘亚通讯员白马超群
 
  “庭审生动、直观,全面展示了行政公益诉讼的全过程。法院当庭宣判,既督促了行政机关依法行政,又考虑到垃圾处理及环境保护的实际情况,确保行政机关充分、有效解决环保问题,效果非常棒。”不久前,在安徽省芜湖市中级法院观摩了一起行政公益诉讼案庭审后,全国人大代表、辽宁省辽阳市第一高级中学教师王家娟深有感触地表示。
 
  这次诉讼,只是公益诉讼试点启动以来的一个缩影。在试点启动前,公益诉讼面临着适格主体不明确、立案难、取证难等诸多困难,给国家和社会造成的损失难以估量。为破解公益诉讼的难题,2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等13个省(区、市)就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。同年7月2日,最高检印发《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的试点工作正式启动,期限两年。
 
  到今年7月1日,为期两年的试点工作即将结束。6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,检察机关提起公益诉讼写入这两部法律。该决定自今年7月1日起施行。这对于全面依法治国特别是强化公益保护、促进依法行政、完善中国特色社会主义司法制度具有重大意义。实践充分证明,党中央部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是完全正确的,这一制度设计也是切实可行的。
 
  从无到有
 
  2015年1月1日,新《环保法》开始实施。该法明确规定了符合条件的社会组织可以对污染环境、破坏生态、损坏社会公共利益的行为,提起公益诉讼。之后,修订后的民事诉讼法司法解释正式施行,对有关机关和组织提起公益诉讼的条件作了明确规定。正是在这一年,检察机关提起公益诉讼迎来曙光,正式实现制度上的从无到有。
 
  按照新《环保法》规定,符合提起环境公益诉讼的环保组织大概有700多家,但真正提起诉讼者,却寥寥无几。全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任,农工党中央常委、湖北省主委吕忠梅算过,民间非政府组织大概只提起过3起公益诉讼,而这背后,涉及到立案难、诉讼费用高、诉讼主体资格门槛等客观条件限制。
 
  例如2015年,大连市环保志愿者协会诉中石油“7·16”事故污染环境案,从海洋与渔业部门调取相关数据就存在一定的困难。同年,中国生物多样性保护与绿色发展基金会起诉“腾格里沙漠污染”环境公益诉讼案,再次遭遇立案难。
 
  一方面是民间公益诉讼难,另一方面是行政执法不给力。在全国人大代表、重庆市九龙坡区谢家湾小学校长刘希娅看来,一些地方的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益和社会公共利益受到侵害的情况屡有发生,但公共利益受损,与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,其无法提起行政诉讼,导致违法行政行为缺乏有效的司法监督,依法行政、严格执法得不到执行,公共利益缺乏有效的保护机制。
 
  面对这种种困局,以及风险日益多元化、系统化、复杂化,行政部门分而治之力不从心的现实,检察机关主动作为,挑起了公益诉讼的大梁。2015年7月1日,全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点,检察机关公益诉讼人的“新身份”被正式确认。自此,提起公益诉讼的主体不再只有民间力量,开始出现“国家队”。根据方案,最高检选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展改革试点。
 
  “由检察机关适时启动行政诉讼程序,实现检察权、审判权对行政权的制约,有利于进一步完善对行政权的监督制约体系,符合检察机关是国家法律监督机关的宪法定位,并具有较为迫切的现实需求。”刘希娅说。
 
  公益诉讼试点全面“破冰”
 
  2016年6月30日,北京市石景山区检察院对该市工商行政管理局石景山分局不依法履行职责行为,向区法院提起行政公益诉讼。至此,在试点一周年前夕,13个试点地区均有检察机关提起公益诉讼,实现了起诉案件零的突破。
 
  2017年3月,最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大五次会议第三次全体会议上作最高人民检察院工作报告时说,试点以来,13个省区市检察机关试点以来在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件,向人民法院提起诉讼547件。通过办案,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷;督促1443家违法企业进行整改,索赔治理环境、恢复生态等费用2亿元;督促收回欠缴的国有土地出让金54亿元。
 
  实际上,公益诉讼试点的全面“破冰”不仅体现在诉讼程序上,也同样体现在诉前程序案件上。所谓诉前程序,是根据全国人大常委会授权决定和《检察机关提起公益诉讼试点方案》的相关规定,检察机关提起公益诉讼之前,应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼,或是应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。
 
  今年1月4日,最高检民事行政检察厅厅长郑新俭在新闻发布会上介绍,截至2016年12月底,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件,其中诉前程序案件3883件,提起诉讼案件495件。
 
  “公益诉讼试点过程中,绝大部分国家和社会公共利益是通过诉前程序得到有效保护的,只有部分国家和社会公共利益是通过诉讼程序得到有效保护。”郑新俭表示。通过诉前程序,检察机关充分调动了有关主体在公共利益保护方面的积极性,还有75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为,充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势。
 
  此外,伴随公益诉讼试点全面“破冰”而来的,是各试点检察院办理案件数量的迅速上升。为及时满足案件办理的需要,最高检着力加强对各地开展公益诉讼试点工作的领导和指导。2015年12月24日,最高检发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,并配套试点工作发布文书;针对制约试点工作发展的突出问题,先后制定《关于加强公益诉讼案件线索移送工作的指导意见》和《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》。
 
  此外,最高检多次召开新闻发布会、专家座谈会、“深入开展公益诉讼试点工作”电视电话会议等,相关的职能部门将办理公益诉讼案件的数据统计发布、建立类似于考核的督促机制,并派出多个工作组、调研组赴各地就试点工作开展情况和具体案件的办理情况进行调研、指导,与此同时,各试点省区省级和市级人民检察院,也开展各种形式的工作,加强对下级检察院提起公益诉讼试点工作的领导,推动本地区公益诉讼试点顺利进行。
 
  紧抓环保公益重点
 
  习近平总书记在中央全面深化改革领导小组审议检察机关提起公益诉讼改革试点方案时突出强调,检察机关要牢牢抓住公益这个核心。
 
  按照中央的要求,检察机关在试点期间抓住人民群众反映强烈的侵害公益事件及其背后的监管不力问题,以生态环境和资源保护领域为重点,集中力量办理重大有影响的案件,探索向法院提起公益诉讼,从保护青山绿水、服务绿色发展入手,保障和促进美丽中国、健康中国建设,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。
 
  对于损害社会公共利益和国家利益的行为,广东省检察机关强调“刑、民、行”三线追究法律责任,对侵权人依法追究刑事责任、提起民事公益诉讼,对负有监管职责的行政机关提起行政公益诉讼,全方位立体延伸案件的办理效果。如广州市检察机关在办理广州市从化区大石古水塘污染民事公益诉讼案的同时,对该区环保局副局长涉嫌滥用职权罪、环境监管失职罪进行立案侦查。
 
  被确定为公益诉讼试点地区后,内蒙古自治区人民检察院及时制定了《提起公益诉讼试点工作实施方案》,三级检察院将环保公益诉讼摆在突出位置,针对当地涉及草原、森林等生态环境和生态资源案件较多的实际情况,办案中采用无人机空中拍摄等进行全方位调查取证,庭审中采取多媒体形式进行证据展示。截至2016年底,全区督促行政机关恢复草原植被31568.87亩,收缴草原植被恢复费13.56万元,补种各类被毁林木1374株。
 
  吉林省检察院则出台了《关于加强行政违法线索发现和移送工作的指导意见》,将公益诉讼案件线索发现和移送工作作为绩效考核内容,纳入主任检察官责权清单,从制度上解决了公益诉讼案件必须“在履行职责中发现”的问题。
 
  安徽检察机关建立了对生态环境和资源保护等领域案件的“一案三查”制度,即查有无立案监督可能,查有无立案监督可能,有无职务犯罪可能,查有无公益诉讼可能,切实提高了线索发现概率。比如五河县检察院在一次专项监督中,发现了董守伟、董守亚非法处置废弃印刷电路板,造成当地一条河流以及部分村庄污染的线索,该线索也同时成为公益诉讼的线索。两名犯罪嫌疑人被移送审查起诉之后,两人造成的环境损害仍处于持续状态,检察机关遂提起刑事附带民事环境公益诉讼。这是全国首例刑事附带民事环境公益诉讼,进一步丰富了公益诉讼案件内涵。
 
  全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建认为,试点实践表明,检察机关提起公益诉讼作为一项制度,在我国极其必要:通过该项制度,不仅能够有力地保障国家利益和社会公共利益,消弭“公地悲剧”的存在,也有利于维护广大人民群众的根本利益,改善人民群众的生存环境和生态环境,同时还能有力地制约和监督行政机关依法行政,保障和促使其最大限度地依法公平公正行使行政权,防止国家利益和社会公益受损,具有重大的法治价值和现实意义。
 
  案件体现成效
 
  江苏省常州市检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案,吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局以及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案……2015年7月以来,13个试点地区检察机关集中办理了一批生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件,有效地遏制了破坏生态环境的侵权行为。
 
  作为公益诉讼试点开展以来的全国首例行政公益诉讼,山东省庆云县人民检察院诉庆云县环保局行政公益诉讼案起到了良好的示范效应。2014年10月,庆云县人民检察院在审查庆顺公司污水处理厂厂长涉嫌污染环境罪案件时,发现该公司自2008年8月以来,一直在未通过建设项目环保设施竣工验收的情况下,违法进行生产,排放大量污水造成环境污染。庆云县环保局虽对该公司多次作出行政处罚,但在监管过程中存在违法行为。
 
  针对上述情况,庆云县人民检察院两次向庆云县环保局发出检察建议,督促环保部门依法履行监管职责,督促庆顺公司整改并履行行政处罚决定书的内容。庆云县环保局虽予以回复,但仍未依法正确履行监管职责,致使群众反映强烈的问题一直未得到有效解决,国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。
 
  2015年12月16日,山东省庆云县人民检察院因县环保部门不依法履行职责,向庆云县人民法院提起行政公益诉讼。2016年6月20日,一审公开宣判,庆云县人民法院判决支持了检察机关的全部诉讼请求,确认庆云县环保局批准山东庆云庆顺化学科技有限公司进行试生产、试生产延期的行政行为违法。
 
  行政公益诉讼在山东打响“第一枪”之后,相关案件开始在试点地区遍地开花,检察机关压力大但干劲足,在生态环境和资源保护等重点领域提起公益诉讼,不仅激活了公益诉讼的正能量,也是履行法律监督的新的司法利器。
 
  2016年3月,吉林白山市人民检察院提起全国首例行政附带民事公益诉讼案件,开启了检察机关提起行政附带民事公益诉讼的新篇章。
 
  白山市江源区人民检察院在履行职责中发现,江源区中医院自建院以来,始终未按规定建设符合环保标准的医疗污水处理设施,通过渗井、渗坑排放医疗污水。在向江源区卫生和计划生育局建议立即采取措施,制止江源区中医院行为成效不显的情况下,白山市检察院依法提起行政附带民事公益诉讼,将江源区卫生和计划生育局和江源区中医院一同诉至法院。
 
  2016年7月,白山市中院宣判,确认江源区卫生和计划生育局对江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法,责令该局履行监管职责,监督江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改,并判决江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。
 
  每一次诉讼的背后,都凝聚着检察机关的巨大付出。多位专家指出,改革试点能否顺利取得预期成效,关键在于能不能办理一批法律效果、政治效果和社会效果较好的公益诉讼案件,扩大影响,巩固效果,完善制度,推动立法。从各试点检察院的办案数据和典型案例来看,试点工作在促进依法行政、严格执法,维护国家利益和社会公共利益等方面大有作为、大有可为,也初步展示了检察机关提起公益诉讼制度的优越性和生命力。
 
  在汤维建看来,检察机关办理公益诉讼案件,不仅具有深刻的个案价值,维护国家利益和社会公共利益,而且能够积累公益诉讼的经验和素材,培养和锻炼了检察机关提起公益诉讼的人才队伍,提升了检察机关办理公益诉讼案件的专业化水平,使检察机关在公益诉讼方面的职业化能力大大提升,完善了检察机关的功能结构,使检察机关履行宪法所赋予的法律监督能力日益强化,履职效果更加全面。
 
  通过立法对试点成果予以确认
 
  随着两年试点即将到期,加快对公益诉讼制度进行立法规范的呼声也日渐高涨。
 
  今年两会期间,全国人大代表、安徽省检察院检察长薛江武提出《关于由全国人大常委会对全国检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权决定的议案》,全国人大代表、甘肃省检察院检察长路志强提出《关于由全国人大常委会对全国检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权决定的建议》,全国人大代表,内蒙古自治区检察院检察长马永胜提出《关于由全国人大常委会对全国检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权决定及制定相关法律、配套措施的建议》。多位代表均建议在总结试点经验的基础上,对这项制度在立法上予以确认,由全国人大常委会对全国检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权决定。
 
  为进一步展现公益诉讼试点成果,今年5月15日至19日,16位全国人大代表应最高检邀请来到内蒙古、安徽调研公益诉讼试点工作开展情况。参与调研的陕西省西咸新区党工委原书记王军认为,在试点工作结束后,全国人大应尽快制定特别法或修改现行法,从法律层面上进一步确立检察机关提起公益诉讼的资格,使公益诉讼具有长期稳定的法律依据,从而使得检察机关对行政机关和企业的监督更加有力。
 
  辽宁省大连市金州新区七项山街道朱家村党总支书记、村委会主任,大连双株果蔬专业合作社理事长朱朝治也认为,建议全国人大常委会尽快立法,明确检察机关在公益诉讼中的法律监督地位,明确抗诉权。
 
  “公益诉讼试点工作中,突破瓶颈,用于创新,为试点地区经济社会发展作出了积极的贡献,解决了人民群众最关心关注的社会问题,得到了人民的认同、欢迎和支持,更为维护社会公平正义作出了积极的贡献,体现了检察机关的大局意识和责任担当。”辽宁省抚顺市人大常委会原主任孟凌斌表示。
 
  孟凌斌认为,当前公益诉讼立法条件已经成熟,应该尽快进行立法完善。不仅要对公益诉讼案件范围作出科学、稳妥、明晰的界定,例如,除了在生态资源、环境保护、食品安全、药品安全、国有资产保护等方面开展外,还应当突出金融监管、证券市场方面、信息安全方面等的公益保护价值和紧迫性。同时,围绕公益诉讼的方法、技术等问题做进一步的规范。
 
  “通过试点,检察机关提起公益诉讼所存在的立法、制度构建以及实际操作等方面的问题开始凸显。试点允许试错,问题也是试点成果的一部分。只有通过问题倒逼改革,检察机关提起公益诉讼的试点才卓有成效。”汤维建指出,当前我国的社会公益性组织发展还不充分,依靠社会组织提起公益诉讼比较困难,应当更加强调检察机关的主导性作用,通过立法对试点成果予以确认。
 
  6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议以148票赞成、1票弃权,表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。从今年7月1日开始,这一制度将在全国范围内全面推开,我国公益保护体系将愈加完善。


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