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引入第三方机制 人民监督员制度全面发力

时间:2017-08-03  来源:人民监督  作者:梁利华  责任编辑:沈建华
  通过改革,人民监督员选任管理职能由检察机关顺利移交司法行政机关,监督情形由7种扩大至11种,基本涵盖人民检察院职务犯罪案件办理的各个环节
 
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2月16日,上海市人民监督员选任颁证大会暨宣誓仪式在市司法行政大楼举行,公开选任的首届150名人民监督员宣誓履职。
  2016年7月,司法部会同最高检联合印发《人民监督员选任管理办法》,最高检印发《关于人民监督员监督工作的规定》,人民监督员由司法行政机关负责选任管理。一年来,改革的效果如何呢?
 
  据了解,人民监督员制度改革一年以来,全国已有26个省份完成省市两级人民监督员选任工作,28个省份完成省级人民监督员选任工作,共选任新一届人民监督员16211名。其中,省级检察院人民监督员2540名,地市级人民监督员13671名。截至今年5月底,各级共组织监督案件6178件,经监督评议后,人民监督员不同意检察机关拟处理意见的202件,检察机关采纳67件,采纳率为33%。
 
  “通过改革,人民监督员选任管理职能由检察机关顺利移交司法行政机关,监督情形由7种扩大至11种,基本涵盖人民检察院职务犯罪案件办理的各个环节,监督程序更加严格、科学和规范,人民监督员知情权保障水平显著提升,人民监督员制度的科学性和公信力得到进一步增强。”最高检办公厅监督办相关负责人表示。
 
  选任改革
 
  凸显人民性、专业性、公正性
 
  易剑是湖南省株洲市荷塘区亭子前村蔬湘农民合作社负责人,2015年初,通过媒体了解到株洲市司法局选聘人民监督员的消息,于是毛遂自荐,通过市司法局严格审核、投票以及公示等程序后顺利当选为株洲市人民监督员。
 
  易剑并非法律专业人员,刚报名的时候只是觉得当人民监督员这件事挺新鲜,通过学习培训及履职,易剑有了深刻的体会。他说:“在案件评议过程中,监督员能够秉持公信,有的从专业的角度发表意见,有的意见则代表了老百姓的心声。”易剑还表示,人民监督员任重道远,自己作为其中一员,将恪守廉洁诚信,勤勉履职,对检察院的工作提出意见建议,及时反映或者转递人民群众对检察院的意见和举报材料。易剑希望更多开展一些相关活动,让人民的声音更加响亮。
 
  “人民性”是人民监督员制度的根本属性。这一点在上海市人民监督员选人工作中同样得到体现。
 
  2月16日,由上海市司法局组织公开选任的首届150名人民监督员名单正式向社会公布,人民监督员颁证和宣誓仪式同时举行。
 
  人民监督员队伍中还出现了“全职妈妈”的身影。29岁的龚敏捷毕业于华东师大教育学专业,热心公益活动,是一名社区志愿者。她说:“我来自基层,人民监督员代表人民群众行使神圣的监督权,就要善于倾听基层的声音,体会老百姓的感受。”
 
  徐珊珊是海华永泰律师事务所的一名律师,她通过网络自荐报名,和其他100多人一起,成功当选上海市人民监督员。在徐珊珊看来,人民监督员制度更好地把法律规定与社情民意、公序良俗结合起来。
 
  据悉,改革后上海市首届人民监督员公开选任吸引了1093人报名,最终聘任的150名人民监督员,个人自荐比例高达60%,人民监督员队伍中,基层群众占比高达82.7%,既有国企老总、民企老板,也有中层干部和普通员工;既有专家学者、记者、律师,也有社工、综治协管员、在校学生、外来务工者、全职妈妈等最基层的普通民众。
 
  为提高人民监督员的专业性,上海市司法局通过商请推荐方式,请市人大、市政协和部分高校推荐了十余名人民监督员。
 
  在注重人民性、专业性的同时,改革后人民监督员的选任更加体现出公开性、公正性。为确保整个选任过程依法民主、公开公正、科学高效,上海研究开发了“人民监督员信息管理系统”,选任工作全程通过系统运作,做到统一标准、全程留痕,确保了选任工作的公开公正。此外,系统随机抽选人民监督员参与案件监督的方式,既避免了人工抽选的弊端,又保证每一名监督员都有均衡履职的机会。接下来的人民监督员管理工作也在该系统进行。
 
  据司法部相关负责人介绍,各地按照“建设一支具备较高政治素质,具有广泛代表性和扎实群众基础的人民监督员队伍”的要求,严格把握人民监督员选任条件,从年龄层次、学历背景、政治面貌、职业特点等多个方面综合考察衡量,调整优化人民监督员队伍结构。控制公职人员所占比重,确保具有公务员或事业单位在编工作人员身份的人员不超过选任名额50%。注重吸收一定比例的人大代表、政协委员、民主党派以及法学专家、律师等专业人员,确保人民监督员素质能力符合监督工作需要。注重吸收具有一定社会阅历和相关工作经历的人员,加强监督工作实效。
 
  为提高选任公信力,司法行政机关会同检察院根据辖区案件数量、人口、地域等因素,合理确定人民监督员总体数量,确保辖区内每个县(市、区)人民监督员名额不少于3名。周密组织报名工作,在当地主要媒体上发布选任公告,提高群众对人民监督员选任管理工作的知晓率和参与度。如上海市司法局与市检察院联合召开深化人民监督员制度改革新闻通气会,在司法局官方微信每日发布选任工作消息和图解,得到社会广泛关注,为选任工作营造良好氛围。
 
  为确保选任质量,司法行政机关细致做好任前审查,通过多种渠道,全面掌握人选的政治素质、工作能力和群众评价。如江西省司法厅制定了《省级人民检察院人民监督员选任考察工作方案》,组织5个考察组,分赴全省对183名候选人进行实地考察和审核。进行拟任公示和异议审查工作,广泛接受社会各方面的监督,确保人选能够得到群众认可。组织举行颁证仪式,为新选任的人民监督员颁发证书,湖北、北京、吉林、安徽、宁夏等地还实行人民监督员宣誓制度,增强了人民监督员的责任感、使命感和荣誉感。
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湖北省咸丰县检察院邀请人民监督员参加受贿案的庭审观摩和评议活动。
 
  规范程序
 
  保障人民监督员独立行使监督权
 
  在北京市律师事务所主任郝春莉的案头放着一本最新版的《刑诉法一本通》,说到这本书的由来,郝春莉兴致勃勃地说:“这是我作为人民监督员参加北京市检察院案件评议时由北京市检察院赠送的,这本书对于人民监督员来说太贴心了,也为我的日常工作也带来了极大的方便。”
 
  2014年,郝春莉被选任为北京市检察院人民监督员,也是改革后北京市司法局选任的10名律师监督员之一。对于改革前后所发生的变化,郝春莉有着深切的感受,连用了三个“更加”来表述:一是监督评议更加规范。过去监督评议是由各分院分别开展,现在由市院统一专人负责,由过去比较分散的方式,变为比较集中;二是监督员履职更加专业化,检察院对人民监督员进行了多次培训,提升了专业水平和履职能力;三是监督工作更加高效化,每次随机抽选确定监督员后,检察院及时与我们联系,反馈结果以书面形式及时寄给我们,现代化沟通手段比以前更加通畅,更高效。
 
  记者了解到,作为全国人民监督员制度改革的首批试点单位之一,北京市检察院进一步发扬敢于创新、敢于接受监督的精神,深入贯彻人民监督员制度改革的新要求,切实推动人民监督员工作,突出亮点可以用三个关键词来表述,就是“专人专责、评议集中、规范操作”。
 
  据北京市检察院相关负责人介绍,本轮人民监督员制度改革,恰逢北京检察机关落实司法体制改革进行部门调整,成立了专门部门即检察联络部(人民监督工作办公室),配备2名员额制检察官分别成立两个办案组,专门负责人民监督案件的办理,为人民监督员监督案件、办案单位接受监督提供专业化的服务保障。同时,按照统一、规范、效能的改革精神,切实加大办案指导工作力度,改变市院、分院根据管辖各自承办监督评议活动的分散格局,将全市人民监督员监督评议案件集中到市院机关进行。
 
  用规范的监督程序保障人民监督员行使监督权,北京市检察院制定了《人民监督员监督评议工作流程》。据该负责人介绍,具体要求就是由本部门检察官全程跟进每一起案件的评议提请、汇报材料准备、评议现场组织、意见记录反馈等重点环节,对于文书说理不清、评议流程简化、材料形式不一致等突出问题进行督促整改。为规范分院、基层院向人民监督员汇报案件工作,实行市院、分院职能部门负责人列席监督评议会制度。将案件汇报同步视频化等好经验、好做法运用于每一起案件,承办部门将全部案件情况、证据材料、提讯录音录像等制作PPT,在汇报时同步播放,帮助监督员更加直观地了解监督所需信息,实现了监督者与被监督者之间的信息对称,保证监督评议质量。
 
  随着人民监督员制度改革的深入推进,人民监督员的监督案件范围进一步拓展为对检察院办理直接受理立案侦查的11种情形的案件实施监督。如何保障人民监督员更好地开展监督,更好地解决工作中少数检察干警存在的怕揭丑亮短,不愿主动接受监督,导致监督渠道不畅等问题?湖北省检察机关进行了有益的探索。
 
  2014年7月10日,咸丰县朝阳寺镇水井槽村原支部书记黄继忠在第一次接受咸丰县检察院反贪污贿赂局干警的讯问后,通过“告知卡”向人民监督员王辉反映其在被调查过程中同案人员存在“应当立案而不立案”的情形,王辉即通过了解案情,发现了监督线索共3件,并提出启动监督程序进行监督。
 
  据湖北省检察院相关负责人介绍,湖北省检察院严格落实告知制度,设计制作了《人民监督员监督事项告知书》并印制下发全省检察机关执行。明确控申、反贪、反渎、批捕、公诉等业务部门在办理涉及职务犯罪案件时,应当告知提请人民监督员监督事项的内容和程序,确保符合监督条件的案件全部纳入监督程序。坚持在职务犯罪的侦查、审查逮捕、起诉环节第一次讯问犯罪嫌疑人时,以及受理职务犯罪申诉时,做到每案、每个环节书面告知人民监督员的监督情形。
 
  该负责人介绍,湖北省检察院采取多种措施,畅通渠道,确保人民监督员的知情权。以寄送情况通报、邀请座谈、发送手机报等方式,坚持每季度或每半年向人民监督员通报本院查办职务犯罪情况;邀请人民监督员定期接访;主动邀请人民监督员查阅职务犯罪立案台账;为完善监督评议的流程,增加评议效果,让人民监督员尽最大可能做到“兼听则明”,在开展案件监督评议前,邀请人民监督员列席案件公开听证会,让人民监督员全面客观了解案情,听取当事人、公益律师、单位及社区代表等多方意见,在听证会后,人民监督员对案件开展独立评议;结合检务公开工作的开展,全省检察机关邀请人民监督员参加“公众开放日”、观摩案件庭审、参加检务督察、见证搜查等活动1300余次;建立了人民监督员QQ群、微信群,为人民监督员开通了手机报;邀请人民监督员关注三级院微博、微信平台。
 
  同时,湖北省检察院注重在服务保障上下功夫,加强设施建设。
 
  一方面运用“互联网+检察”思维,率先在全国检察机关探索建设“人民监督员评议厅”,运用现代化技术手段实现了多媒体介绍案情、远程调取音像资料、动态查阅职务犯罪案件电子台账等多种信息化服务功能的集成,全方位地向人民监督员展示检察工作信息,彻底解决了过去人民监督员监督评议场所不固定、查阅资料不便捷等问题。目前全省130个检察院中已建成评议厅76个。
 
  另一方面线上线下结合办理意见与建议。先后开通“湖北检察手机报”“湖北检察微信服务平台”和“人民监督员联络专网”等网络平台搭建与人民监督员沟通和联系的桥梁,定期发送检察工作动态和信息,并开设意见反馈、咨询答疑等互动服务栏目,实现了线上收集意见建议,线下及时办理反馈。一年多来,运用新媒体宣传平台向人民监督员发送检察工作信息540余条,收集并办理人民监督员意见建议35件。
 
  监督更精准
 
  人民监督员制度全面发力
 
  “以前感觉人微言轻,我们的话检察院可能不会听,心想他们是不是在作秀,但通过这一次的监督,我感觉到检察院的确是在真正地接受监督。”人民监督员卢昌群深有感触地说。
 
  卢昌群说的是对湖北省恩施州检察院一起涉嫌“应当立案而不立案的”情形案件的监督评议情况。评议过程中,人民监督员对检察机关不立案决定所依据的事实和证据认真进行评议,针对发现的疑点,大胆发表监督意见,建议检察机关进一步调查、补充证据。根据监督意见,检察机关加大办案力度,结合新的事实和证据依法作出了立案决定,促使犯罪嫌疑人最终受到了法律的制裁。该案入选全国检察机关人民监督员监督典型案例。
 
  湖北省检察院数据显示,试点以来,湖北省检察机关组织开展监督案件861件,涉及改革后新增情形案件有22件,其中:犯罪嫌疑人不服逮捕决定的8件,阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的11件,应当退还取保候审保证金而不退还的3件。
 
  在861件监督案件中,通过落实告知制度发现监督线索35件;人民监督员从检察机关通报查办职务犯罪情况的途径,获取线索并申请启动“九种情形”监督案件3件。恩施州检察院邀请人民监督员接访100余人次,并对其中5件监督线索启动了监督程序;黄冈市人民监督员从查阅台账、犯罪嫌疑人的律师等渠道获取线索并启动监督程序15件,从参与评查案件途径获取线索并启动监督案件9件,从案件当事人及家属、发案单位等渠道获取线索并启动监督案件10件。
 
  围绕履职监督更加公平公正这一关键,司法行政机关不断创新实践。浙江省温州市司法局全力推动人民监督员精准履职,不断探索新的管理模式和方法,推动人民监督员依法履职。
 
  统计数据显示,今年第一季度,该市人民监督员共监督评议案件29件,参与案件监督54人次。
 
  记者了解到,温州市司法局的具体做法,一是随机抽选确保“选派公平”。在收到人民检察院案件监督通知后,随即启动人民监督员选派程序。结合地域远近、人员新老、专业背景不同等因素,设定相关条件,并在人民监督员管理系统信息库中随机抽选3到5名人民监督员参加案件监督评议,保障机会相对均衡,分配相对合理,确保公平公正。
 
  二是异地监督确保“收放自如”。在选派人民监督员时均安排其他片区加入监督,同时对律师等专业法律人员要求必须异地选取,有效排除因本地监督员跟当地人民检察院关系密切,在案件监督时可能有所顾虑的困扰,确保人民监督员监督案件时“收放自如”,拓展监督深度、强化监督力度。
 
  三是律师介入确保“专业水准”。针对人民监督员整体专业水平参差不齐状况,案件监督时均在法律专业人员(律师)库中抽选一名律师参与监督,并发挥律师专业作用,提供意见给其他人民监督员参考,确保既有专业水平意见保障,又有普通民众朴素自然观念。
 
  四是提早阅卷确保“知根知底”。通过与检察院协商,建立提早阅卷保障机制,人民监督员可以提早到场,查阅案件相关资料,做到对案件情况心中有数,确保人民监督员更加全面仔细地了解监督案件的整体情况,在监督案件时更加有的放矢。
 
  五是独立评议确保“不受干扰”。人民监督员对案件进行评议和表决时,要求在场人员除人民监督员外,其他人员均退出案件监督评议厅,确保人民监督员独立进行评议和表决,不受外来因素干扰,监督更加公平公正。
 
  有人认为,人民监督员的监督评议意见被检察机关采纳的比较少,是否存在监督效力偏弱的问题。
 
  对此,最高检有关部门负责人表示,人民监督员的监督效力主要体现在启动程序的刚性和制度本身的倒逼效应两个方面。人民监督员和当事人一方只要提出监督诉求,就必然启动检察机关内部的审查处理和反馈程序,人民监督员和当事人有异议的,还需要启动监督评议乃至复议等程序。同时,人民监督员制度作为一种监督制约机制的存在本身,对办案检察官会产生一种倒逼效应,促使检察官在办案中更加严格依法办事,规范司法行为。因此,即便是人民监督员的监督评议意见未被检察机关采纳,人民监督员制度本身的效力也已经体现。


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