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发挥检察机关法律监督职能 推动公正司法

时间:2017-12-19  来源:方圆法治网  作者:施敏 程慧 梅王霞  责任编辑:沈建华
  ——浅谈检察机关提起公益诉讼制度
 
  一、建立公益诉讼制度是国家行政方式转变的结果
 
  1、公共管理式的国家行政方式具有公益性。
 
  随着社会经济的发展,国家行政的管理的方式和手段不断发展变化,从单向的政府控制转变为双向的行政指导直至如今的立体网状、多方交互式的公共管理。
 
  公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治、经济、管理、法律等方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福利与公共利益。公共管理是对公共事务的管理,隐含在政府的公共事务中,它有以下五个特性:
 
  (1)整体性:公共管理对于社会整体而言,不可分割。
 
  (2)非营利性:公共管理不以营利为主要目的,公共管理单位在提供服务的时候,有时也适当收费,但这种收费绝不是以营利为目的。
 
  (3)规模性:公共管理的范围十分庞大,建立一个公共管理体系需要大量的投入,而且公共管理的组织必须达到一定规模才能发挥其应有的作用。
 
  (4)垄断性:公共管理的主体是政府,为居民消费和其他行业消费提供了必不可少的基础性服务,为维护公共利益和国家安全而最容易由国家垄断经营,通常私人不愿或无力经营。
 
  (5)公益性:公共管理的受益对象是全体社会公众,公共管理提供的产品(或服务)应由全体公众享用,公共管理提供的产品(或服务)是整个社会发展所必不可少的条件,公共管理的公益性要求其以实现公众整体利益为目的。
 
  2、浅析公益的概念及益诉讼的发展。
 
  (1)公益的概念。“公益之为公共利益,是一个超越具体的、个别的个人之利益,凡任何多数(不必全部)个人均有可能以该事物之存续,主观上认定对其生活有利,而享受之,即存在一公益,例如生存、尊严、正义、自由、安全、发展与方便,即为人类最需要之公益。”公益具有以下特征:内容多样性、范围广泛性、社会效果正面导向性、层次性、相对稳定性、共享性、非营利性、实现方式依赖于正当法律程序。笔者认为,公益的最大特征就是不确定性,如果脱离具体事件来描述何为“公益”,则其内容不确定、范围不确定、归属主体不确定。
 
  (2)公益诉讼的发展。公益的不确定性导致了其较私益更易受到侵害,且受到侵害时,没有明确主体主张权益并进行救济。因而,自古罗马时期,就出现了为保护社会公共利益而提起的诉讼,即公益诉讼,在古罗马,提起公益诉讼,除法律有特别规定外,凡罗马市民均可提起。到20世纪60年代,为了保护消费者、有色人种、未成年人等弱势群体的利益,近代公益诉讼因此而生,是基于被诉对象侵害了公共利益的一种特殊侵权行为而引发的诉讼。
 
  在建设社会主义法治社会进程中,一方面,公共利益受到侵害时,司法程序成为公众最认可的救济方式;另一方面,原有的刑事司法惩戒与行政执法处罚因其局限性和有限性,难以有效实现对公共利益的维护,需要探索和发掘新的司法救济方式来充分保护公共利益。
 
  3、建立公益诉讼制度满足公共管理的公益性需求。
 
  公共管理行为具有公益性,国家机关执法行为从本源上都应当以维护公共利益为根本。一方面享有行政权的政府及行政机关通过广泛的行政权力的行使对社会资源的日常配置进行组织,不断增进公共利益;另一方面享有司法权的司法机构通过司法程序实现对公共利益的维护。其中,由于现代行政的发展,政府行政机构和行政人员在整个国家事务管理体系中最为庞杂,占比最高,使得政府行政机构成为保护、实现公共利益的核心。
 
  然而,不当公共管理行为,或者说不当行政行为,往往可能导致侵害公益的情况发生。行政行为,说到底是组成行政机关的人的行为,有人就会产生私益。政府行政机构及其工作人员对权力和政绩的追求、对公职人员群体利益的追求,与公共利益不完全相容,甚至产生冲突,实际中政府不可能保证其全部行为都考虑到公共利益的需求。
 
  如何才能在公共管理体系中,建立一种制度,既能限制政府的行政权力,促使其行政行为能够以公共利益的需求为先;又能对侵害公益的行为,包括政府侵害公共利益的行为进行救济呢?显然通过司法机关的司法程序保护公益的制度能够解决这一问题,公益诉讼制度由此产生。
 
  二、检察机关提起公益诉讼是现实社会发展的选择。
 
  1、公益诉讼的特点,对提起公益诉讼的主体提出要求。
 
  公益诉讼,区别于传统的私益诉讼,如民事诉讼、行政诉讼,有鲜明的不同点,主要表现在以下五个方面:
 
  (1)设置目的是保护公共利益。传统诉讼往往是由于诉讼一方当事人认为其切身权益或利益受损而提起,是为了保护某一个体或某一特定群体的私益;公益诉讼则是出于保护国家利益和社会公共利益之需要。
 
  (2)受案范围体现公益性,且一般不以发生实际损害为前提,事前预防的意义重大。因为公益诉争的对象往往具有社会性、整体性、公共性,一旦受到损害很有可能造成难以弥补、不可估量的损失,所以要尽可能把公害消灭在萌芽状态。
 
  (3)起诉主体的广泛性。理论上说,国家机关、社会组织、社会团体及个人都具有依法提起公益诉讼的诉讼主体资格。
 
  (4)举证责任的分配不同于传统诉讼的举证责任,而更具有复杂性。
 
  (5)裁判效力的延展性。公益诉讼的受益者是不特定人群,因此针对同一公益问题的诉讼,法院的裁判结果应当扩大到所有有原告资格的主体。
 
  基于公益诉讼的这些特点,迫切需要确定一个公益代表主体,在行政行为侵害公益时,有权进行司法监督;在其他机关、社会组织放弃提起公益诉讼保护公益时,依法提起公益诉讼;在案件进入审理程序后,有相应能力搜集证据,承担举证责任;在判决生效后,持续对判决结果的执行予以监督。
 
  2、检察机关提起公益诉讼的优势。
 
  (1)检察机关提起公益诉讼符合公益法理。我国的现有诉讼制度,不管是民事诉讼制度还是行政诉讼制度,其目的都是维护私益,诉讼主体提起诉讼的内在动力室是“利己”。而公益诉讼的“利他主义”很难将个人或组织的自利动机引导到保护公益的动机上。因此确定检察机关代表公益提起诉讼,既是授予权利,也是赋予责任。
 
  (2)建立公益诉讼制度与检察机关法律监督职能相一致。是对检察机关现有实施法律监督的两种方式的重要补充。改变检察机关在法律监督上的局限性、被动型、滞后性,形成了诉前监督、诉中监督和诉后监督一体化格局。
 
  (3)有利于解决目前我国面临的公共利益司法保护乏力的问题。检察机关作为法律监督机关,储备了大量专业法律人才,有能力、有实力代表公益和维护公益提起诉讼,有效保障公益诉讼制度这一相对于民事行政诉讼制度来说新兴的诉讼制度健康发展。
 
  (4)检察机关提起公益诉讼具有现实可行性。首先,《宪法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律法规,都为检察机关提起公益诉讼制度提供了法律依据;其次,法治进步及司法改革为检察机关提起公益诉讼制度提供了条件;最后,两年的检察机关提起公益诉讼试点取得的实际效果为检察机关提起公益诉讼制度提供了实践支持。
 
  3、检察机关提起公益诉讼,应当明确自身定位。检察机关提起公益诉讼制度,是以司法手段保护公益的入口程序,既不能代替行政机关的行政执法职能,也不能跳过审判机关的审理程序。
 
  三、结语
 
  十八大以“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字方针开启依法治国新时代。笔者看到:中国特色的法治建设呈现出明显区别于西方国家的“三权分立”制度的鲜明特征,政府行政方式随着时代的进步慢慢转变,呈现立体式、交互式、联动式的特点,不管是立法、执法还是司法,都是国家权力机关执政行为的表现方式。国家通过规范司法行为,建立健全司法制度,深化司法体制改革,达到提升执法公信,维护政府权威的目的。在这样的法治建设大环境下,建立检察机关提起公益诉讼制度,既是全国人大决议的重要政治任务,也是党中央作出的重大部署。

襄垣县人民检察院 施敏 程慧 梅王霞


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