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关于开拓检察机关公益诉讼案件线索来源的几点建议

时间:2017-12-19  来源:方圆法治网  作者:王波 李宏斌  责任编辑:沈建华
  检察机关开展的提起公益诉讼试点工作已近两年,取得的成效,有目共睹。通过试点,积累了丰富的办案经验,同时也遇到一定的困难与问题,案件线索少就是其中之一。笔者结合工作实际,谈一下自己对如何拓展案源的粗浅思考。
 
  一、目前相关规定对公益诉讼案件线索来源限制太多
 
  《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(简称《办法》)将此类案件线索来源限定在“履行职责中发现”这个范围。《办法》第一条规定“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。”人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。将案件线索来源的渠道严格限定在“检察机关履行职责中发现”,在一定程度上制约了检察机关获取案源的渠道,囿于这一先决条件所限,此类案件的线索来源入口大幅收窄,再加上行政机关接到检察建议后,大多进行了整改,导致能够进入诉讼程序的案件线索不断减少,各试点检察机关普遍反映当前案源狭窄,线索数量少,严重制约了检察机关办理公益诉讼案件。
 
  二、部分试点检察机关对具体线索的来源渠道做了变通和扩大解释
 
  (一)、按照相关规定当前公益诉讼案件线索来源,在检察机关内部,主要表现在以下四个大的方面:1、控告申诉和刑罚执行部门移送线索的情形:一是对公民、法人或者其他组织及其律师控告、申诉、举报中发现的,严重违法行使职权、选择性行使职权或不履行职责,造成严重后果且没有其他救济渠道的行政违法行为;二是在办理刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件中发现的行政机关不作为、乱作为的;三是在履职过程中发现的行政机关违法采取行政强制措施,侵犯公民人身权、财产权的;四是在履职过程中发现的侵害国家利益和社会公共利益的公益诉讼案件线索;五是在履行本部门职责中发现的其他行政违法行为。2、职务犯罪检察部门移送行政违法线索的情形:一是对于案件中涉及的有关行政机关工作人员虽不构成犯罪未被立案,但属于违法行使职权和不行使职权的;二是对于侦查终结后提出不起诉处理意见的行政机关及其工作人员的行为属违法行使职权和不行使职权的;三是渎职行为致使国家和社会公共利益遭受损失,应提起公益诉讼的;四是因徇私枉法、收受贿赂而违法作出的具体行政决定应予撤销或变更的;五是作出撤销案件决定的案件中存在行政机关及其工作人员违法行使职权和不行使职权的;六是在履行本部门职责中发现的其他行政违法行为。3、刑事检察部门移送行政违法线索的情形:一是在立案监督和侦查监督中发现公安机关或其他行政机关以罚代刑需要撤销行政处罚决定的;二是在审查逮捕、审查起诉工作中发现行政执法不作为、乱作为的;三是不起诉决定案件和法院判决无罪的案件中发现行政机关及其工作人员违法行使职权和不行使职权的;四是刑事犯罪造成国家利益和不特定人群公共利益遭受重大损失或重大危险,符合公益诉讼条件的;五是在履行本部门职责中发现的其他行政违法行为。4、民事检察部门移送行政违法线索的情形:一是在办理民事诉讼检察监督案件中发现的行政机关及其工作人员违法行使职权和不行使职权的;二是在办理国企改制、国有土地使用权出让、农村乡镇土地流转等案件中行政机关及其工作人员违法行使职权或不行使职权造成国有资产流失的;三是因行政机关违法行使职权或不行使职权致使在民事诉讼中败诉的;四是符合督促起诉、支持起诉或直接提起公益诉讼条件的;五是在履行本部门职责中发现的其他行政违法行为。
 
  (二)、在检察机关外部,主要表现为:1、加强检察机关与行政执法机关的配合和协作,重大行政执法信息和行政检察信息移送的范围包括:(1)涉及环境污染、食品药品安全领域侵害消费者合法权益、生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、转让等领域已作出行政处罚的重大违法案件信息;(2)违反行政法规的行为构成犯罪已移送司法机关的案件信息;(3)在法定期限内拒不执行行政处罚及其他行政决定的重大案件信息;(4)行政执法机关不履行法定职责不作为的案件信息;(5)行政执法机关违法行使职权乱作为的案件信息;(6)涉及行政执法的重大群体性上访的案件信息;(7)行政执法机关被起诉的行政诉讼案件信息;(8)其他行政执法活动应当告知检察机关的信息。
 
  2、党委、人大、政协、政府法制办、法院以及其他有关机关向检察机关转交线索,重视群众投诉和有关媒体反映的线索。如国家权力机关移送的、新闻媒体、网络等披露的事件线索,例如央视曝光的大理洱海水源地保护红线内林地遭到破坏系列案件,被媒体高度曝光的安徽巢湖银环锚链有限公司非法排污案件。
 
  以上就是公益诉讼案件线索的主要来源,在检察机关内部中还有履行职责的影子,但对于检察机关外部,尤其是通过新闻媒体披露的案件,再说是通过履行职责中发现就太过于牵强了,也与《实施办法》和《方案》关于“履行职责中发现”这一要求不太相符,但这也是监督的方向,需要在工作中进行转换,实践中只有积极关注线上新闻媒体的报道和网络舆情,加强检察机关内部部门之间的联系,灵活转换线索,注重发现人民群众反映较为强烈的,充分体现民意的这类案件线索。
 
  这就是在实际工作中,各地检察机关对于由于各地对“检察机关履行职责中发现”有不同认识,有的线索入口相对将窄,而有的地方有对此理解过于宽泛,
 
  三、将公益诉讼案件来源渠道扩大至全面收集,符合中央关于建立检察机关提起公益诉讼制度的改革本意。
 
  探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是以习近平同志为核心的党中央,为充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益而作出的重要改革举措,对于优化司法职权配置,完善行政诉讼制度,健全权力运行制约和监督体系,推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设,推进国家治理体系和治理能力现代化,都具有重大而深远的意义。
 
  试点地区检察机关认真履行法律监督职能,将侵害社会公共利益的违法行为或者行政机关怠于履行职责、不正确履行职责侵害国家利益和社会公共利益的行为及时纳入监督视野,“两益”的保护成为检察机关提起公益诉讼的衡量标准和最终目标。形成了推进法治政府建设的强大合力,增进了公益保护的社会参与。
 
  所以在实际工作中检察机关作为公益诉讼案件线索的最终关口,迫切需要对于线索入口规定及发现线途径更加明确,不应仅仅局限于履行职责中的规定,应该放宽线索的发现渠道,只要是“两益”的保护线索,就应先予登记。
 
  四、构建全面受理案件线索来源制度和分流处理机制的初步设想。
 
  笔者认为,构建全方位的线索受理机制,应当包括内、外、上和下的本体内容。“内”,在检察机关内部,发挥检察一体化作用,要进一步加强行政检察部门与其他各业务部门的配合和协作,规范案件线索的发现和移送工作;“外”,加强检察机关与行政执法机关的配合和协作,做到重大行政执法信息和行政检察信息移送;“上”关注线上新闻媒体和网络舆情的内容,实时发现关于“两益”的保护线索报道。“下”,做好线下社会组织、单位及个人的举报、控告工作,做到件件有登记。
 
  检察机关在整个公益保护体系中发挥核心监督作用,而这种核心监督作用是最后的关口,只有在充分发挥其他监管主体作用后,其他救济途径都已经穷尽,检察机关才能发挥最后的、法律赋予的监督职能。在提起民事公益诉讼之前,检察机关要督促或建议其他适格主体提起诉讼,只有在没有适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关才提起;在提起行政公益诉讼之前,检察机关作为唯一的适格起诉主体,要先通过检察建议的方式督促行政机关纠正违法或履行职责,只有在检察建议没有取得效果的情况下,检察机关才提起。这种基于法律监督职能的制度设计,既充分激发社会组织通过民事公益诉讼、保护社会公益的积极性,也充分督促行政机关依法行政,充分体现了法律监督机关在公益保护方面发挥的核心监督作用,也是最后的关口。
 
  同时还要设计好线索的管理分流处理机制:第一线索登记,只要是对“两益”的保护案件线索逐件都要进行登记。第二,对登记的案件线索实行审查分流,充分发挥其他主体的监管作用。符合条件的检察机关办理,不符合的移送纪检机关、其他行政机关或作出支持起诉决定。第三,对有一定价值但暂时不具备办理条件的线索,应保存待查持续关注。第四,催办和督办。跟进监督,对于所办理案件的进程情况进行登记,需要跟进监督的,要督促办理。第五,定期分析、清理。对于案件线索应当定期进行分析、清理,并针对案件线索管理中存在的问题,提出加强和改进意见,完善案件线索管理制度。同时要做到对类案进行梳理,及时总结规律。
 
  这样就保证了案件线索来源的及时发现,进行案件线索的审查分流管理工作,对于国家利益和社会公共利益的保护会起到更大、更深远的作用。总之就是要放宽公益诉讼发现的渠道,不应局限于“检察机关履行职责中发现”,同时在放宽线索渠道前提下,要加强对每一件案件线索的审核和分流工作,建立一套完整的线索管理机制。

襄垣县人民检察院王波李宏斌


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