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国企“小金库”:潘多拉的魔盒

时间:2017-09-05  来源:方圆  作者:尹伟  责任编辑:沈建华
  对大量现实司法案例分析发现,国有企业中“小金库”的存在,往往是引发贪污、私分国有资产、行贿等职务犯罪的“潘多拉魔盒”
 
  有企业作为一种生产经营组织形式,兼具营利和公益目的,其营利性集中体现为追求国有资产的保值和增值,其公益性则体现在国有企业的设立通常是为了实现国家经济调节的目标,起着调和国民经济各个方面发展的作用。然而,在实际运作过程中,有些国有企业及其领导班子成员却并没有将国有资产的保值增值当回事儿,反而是通过各种不法手段将国有资产据为己有或私分给单位职工或者无偿转借他人,从而造成国有资产流失。对大量现实司法案例分析发现,国有企业中“小金库”的存在,往往是引发贪污、私分国有资产、行贿等职务犯罪的“潘多拉魔盒”。
 
  “小金库”到底是啥
 
  从中央到地方,各级政府部门都有关于如何治理和防范“小金库”的文件规定。其中,对“小金库”定义比较权威的是《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》(监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署令第19号),其效力级别属部门规章。该规章在第2条就开宗明义地指出:“小金库”就是违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。因此,从上述“权威”定义可以看出,国有企业的“小金库”就是指,国有企业在生产经营过程中,违反各项规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。
 
  国企“小金库”的形成
 
  从预防治理的角度而言,要想从根本上避免国有资产的流失,就必须首先探清国有企业中“小金库”到底是如何形成的。只有认清了国有企业“小金库”的基本形成方式,才能够找到有针对性的解决措施和方法,杜绝“小金库”的发生和再生。
 
  皖北煤电集团有限责任公司万锦置业公司毛郢孜物业管理分公司原总经理鲁昌江,在2008年6月至2012年期间,利用职务之便,将本单位结余的工资等收入不入基本账,通过虚列奖金发放名单冒领公款、私自处分国有资产用于抵偿个人债务、违规发放奖金等形式贪污公款共计人民币151万余元。2016年10月18日,安徽省淮北市相山区法院以被告人鲁昌江犯贪污罪,判处有期徒刑六年,并处罚金人民币50万元。
 
  在鲁昌江贪污案中,鲁昌江正是利用担任国有企业分公司总经理的职务便利,采用将本单位结余的工资、违规处置调拨煤的所得款款项等收入不入基本账的方式,设置了公司的“小金库”。并且,通过虚列奖金发放名单冒领公款、私自处分国有资产用于抵偿个人债务、违规发放奖金等形式将这些公款侵吞,属于明显的公款私用。可见,国有企业中“小金库”的来源之一,即是国有企业本身在经营过程中所直接合法拥有的资产。必须指出的是,虽然资金本身合法,但通过非法手段将其置于账外不受正当监管,则是实实在在的违法,倘若再将其予以侵吞则涉嫌贪污犯罪。
 
  浙江省杭州市淳安县水务有限公司原经理方伟明,自2013年以来,利用主持水务公司全面工作的职务便利,套取、截留国有资金,并指使水务公司财务科原科长孙某、水务公司管道安装部原副经理洪某将上述套取、截留的公款作为公司“小金库”进行保管。之后,方伟明从上述两个“小金库”中侵吞公款共计27万余元。2013年至2015年间,方伟明还利用职务便利,通过类似手法形成“小金库”进行账外保管。此后,方伟明决定以单位名义将上述“小金库”中的部分国有资金以福利补贴的形式发放给相关员工,共计56万余元。2016年12月27日,杭州市淳安县法院以被告人方伟明犯贪污罪,判处有期徒刑三年,并处罚金22万元;以被告人犯私分国有资产罪,判处有期徒刑三年,并处罚金10万元。
 
  在方伟明所犯贪污罪和私分国有资产罪中,“小金库”的资金来源均为其利用担任公司经理的职务便利,通过将所在公司收入予以截留和虚列公司支出所得的资金。在公司“小金库”形成之后,方伟明则将其部分予以侵吞,部分则以油费补贴、奖金、加班补贴(加班费)等名义私分给公司相关员工。
 
  以上所列举的鲁昌江贪污案和方伟明贪污、私分国有资产案,其表现形式虽然只是具体的裁判案例,但这绝对不是国有企业中职务犯罪的“个案”。结合我们检察工作实际情况和对中国裁判文书网上相关案例的检索,可以毫不夸张地说,这两个案例充分展示了当下国有企业中“小金库”形成的主要方式,而且归根结底其本质上都是如出一辙:或虚列支出,或截留收入。
 
  “潘多拉魔盒”的打开方式
 
  国有企业中“小金库”的成立,就是为了拥有一定规模的账外资金,逃避审计部门或财会部门的审核、监督,从而达到各种违法违规使用国有资金的目的。结合鲁昌江贪污案和方伟明贪污、私分国有资产案,从国有企业中“小金库”资金使用情况看,较轻的行为是单位领导决定以单位的名义,购买高价烟酒用于公务接待或者超标公务宴请等,此举显然违反财经纪律,也是中央“八项规定”所严令禁止的典型。还有比较严重的就是,利用“小金库”的资金违规给公司员工发放加班费、工作绩效奖金,支付员工超额差旅费和团队旅游费等,这就属于私分国有资产的情况。此外,有些国有企业领导私利膨胀,采取各种方法将“小金库”中的资金据为己有,这种做法应该定性为贪污行为。
 
  然而,国有企业中的“小金库”资金除了上述常见用途外,还呈现出三个“新去向”:一是单位领导从“小金库”中挪用资金用于行贿。国有企业中的部分不法分子,为了获得职务上的升迁,不时从自己管控的“小金库”中拿出资金向上级领导行贿。二是利用“小金库”资金购买境外保险。境外保险具有认缴金额和方式灵活、保障性强、追缴困难等特点,越来越受到不法分子的青睐,在有的案例中犯罪分子就从“小金库”中支出资金为领导班子成员购买境外保险。三是“小金库”管理者挪用资金购买股票、基金等个人理财产品,从而非法牟利。例如,在广州市番禺区检察院查办的黄某某涉嫌挪用公款、私分国有资产案中,原广州市第二市政工程有限公司(以下简称市政二公司)市场发展部原经理黄永军,在担任公司市场发展部经理期间,就利用负责管理市政二公司“小金库”资金的职务便利,挪用其中的35万元用于个人购买理财产品。
 
  从国有企业“小金库”资金的发放范围来看,由于中央多次发文严令禁止任何国有企事业单位私设“小金库”,导致国有企业在非法私分“小金库”资金时更为谨慎,出现“两极分化”态势,或为减少知情人范围,仅限领导班子成员私分;或全员参与,获利人员在检察机关查办初期“集体保密”。国有企业中的普通员工虽然能够认识到,公司所发放的各种名目的福利补贴来源和手段不甚合理,但却自认为假若不通过这种方式操作,普通员工的福利待遇难以得到实质性提高,因而在检察机关调查期间拒不配合,给案件的查处带来较大障碍。由于“小金库”资金缺乏有效监管,在使用时多无规范的审批流程和签收明细,用途极为隐秘且多样,也大大增加了追赃工作的难度。


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