河南法治

开门立法 让地方立法走到百姓身边

时间:2016-03-02    新闻来源:河南法制报    作者:王建芳    责任编辑:
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    核心提示
    地方立法是扎实推进全面依法治省的重要一环,地方立法条例是规范我省地方立法活动的重要法规。1月31日,《河南省地方立法条例》经省十二届人大五次会议表决通过并实施。条例全面地体现了科学立法、民主立法的精神:一是在总则中加入“提高地方立法质量”,并明确了科学立法、民主立法各项原则要求。二是坚持开门立法,拓宽公民有序参与立法的途径,完善法规立项、起草、审议等各环节中社会各方公开参与制度。三是积极开展立法协商,健全论证、听证、征求意见机制,新增了地方性法规案应当召开论证会、听证会等规定。

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    “管法的法”实施15年后首次修订
    “地方立法程序规定”变身“地方立法条例”

    1月28日,《河南省地方立法条例(草案)》提请省十二届人大五次会议审议,省人大常委会副主任蒋笃运在向大会做说明时指出,2001年2月,我省制定了《河南省人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》(以下简称《立法程序规定》),实施15年来,对我省法治建设发挥了重要作用。但随着我省经济社会发展和民主法治进程的加快,人民群众对加强和改进立法工作有很多新期盼,党的十八届四中全会和新修订的《立法法》也对地方立法工作提出了许多新要求。因此,对《立法程序规定》进行全面修订是十分必要的。
    据了解,《河南省地方立法条例》(以下简称《条例》)是在修订《立法程序规定》的基础上形成的,侧重于从立法程序上对我省地方立法活动进行规范,内容延展至地方立法的全过程、各环节,是一部系统规范全省地方立法的综合性法规,因而被称为“管法的法”。
    立法权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。因此,《条例》不仅规定了地方立法应当遵循宪法、以经济建设为中心、坚持社会主义道路和人民民主专政等基本原则,而且特别强调了人大在地方立法中的主导作用,规定“省人民代表大会及其常务委员会应当加强对地方立法工作的组织协调,发挥在地方立法工作中的主导作用。省人民代表大会常务委员会应当通过编制立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。”

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    开门立法成为最大亮点公开立项、论证制度被列入法规

    “这部‘管法的法’出台得很及时。”河南财经政法大学副教授、行政法学博士、地方立法研究中心主任周伟告诉记者,一方面,党的十八届四中全会和新修订的《立法法》,对地方立法工作提出了许多新要求;另一方面,除郑州、洛阳早已获得地方立法权之外,15个设区的市去年相继被依法赋予地方立法权,亟须出台法规规范立法程序,避免有可能出现的地方立法权力寻租。
    周伟认为,这部法规总体而言最大的亮点在民主立法方面。他说:“以前人大从政府各部门中选择立法项目,一些我们想要的法规要不到,现在《条例》规定向社会公开征集立法建议项目,有利于很多社会问题的解决。这可能是在地方立法中第一个把公开立项论证制度列入法规,对这一点,我很满意。”
    据了解,《条例》坚持开门立法,拓宽公民有序参与立法的途径,完善法规立项、起草、审议等各环节中社会各方的公开参与制度。总则第五条规定:“……坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与地方立法活动。”第十六条规定:“起草地方性法规应当注重调查研究,广泛征询社会意见。直接涉及人民群众切身利益的地方性法规,应当通过举行座谈会、听证会、论证会等方式公开听取意见。”
    此外,《条例》还规定,列入常务委员会会议议程的地方性法规案,法制委员会、有关专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。地方性法规案如果专业性较强,应当召开论证会,听取有关专家、部门、省人大代表、政协委员的意见;存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的,还要听取基层和群体代表等的意见。

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    哪些事儿会被列入立法计划?群众关心的、代表关注

    《条例》第六条规定,地方立法应当从本行政区域的具体情况和实际需要出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求。第九条规定,省人民代表大会常务委员会应当根据本省经济社会发展和民主法治建设的实际需要编制立法规划、立法计划,急需用法规规范和调整的事项应当优先列入。
    那么,到底有哪些事儿可以被列入立法计划呢?《条例》在第十条指出,立法规划和立法计划中的立法项目来源包括:(一)省人民代表大会代表提出的议案、建议;(二)有权提出地方性法规案的机关提出的立法建议项目;(三)向社会公开征集的立法建议项目;(四)立法后评估、执法检查中反映问题较多、应当进行修改或者废止的项目,以及需要立法的其他项目。
    “这条规定非常接地气!”郑州大学法学院讲师、行政法学博士郑磊对记者说,人大代表多来自基层,将他们提出的议案和建议作为立法项目来源,能在很大程度上拓展立法的宽度和广度。而面向社会公开征集的立法建议项目,更是直接来源于群众、来源于生活、来源于实际,“今后,鉴于雾霾严重,民众可能会直接呼吁对秸秆焚烧立法;因电动车横冲直撞,交通拥堵难治,人们也许会呼吁对电动车管理立法……总之,立什么法,哪些方面需要立法我们普通老百姓手里也拥有了话语权,立法从高位走进了我们每个老百姓的身边”!
    为了便于实施,《条例》在后面补充规定“一个代表团或者十名以上的代表联名,可以向省人民代表大会提出地方性法规案,由主席团决定是否列入会议议程……”“省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会各专门委员会,可以向省人民代表大会提出地方性法规案,由主席团决定列入会议议程。”
    而省人民代表大会常务委员会法制工作委员会负责向省人民代表大会各专门委员会、省人民代表大会常务委员会各工作机构、省直有关单位、各设区的市人民代表大会常务委员会及社会各界广泛征集立法建议项目。 

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    评估组调查摸底各地基本具备开展立法工作能力

    2015年,省人大常委会按照《立法法》的规定,赋予我省15个设区的市地方立法权,这样,须由省人大常委会审查批准地方性法规的市,由原来的郑州、洛阳两个市增加为17个。但是,立法毕竟是专业而严谨的事情,这些“新晋”地市的立法能力怎么样?它们所立的地方法规如果与“上位法”相抵触又该怎么办?《条例》对此作了系统性的规定。
    众所周知,在各项立法准备条件中,立法能力是一项硬指标,它需要有对应的机构设置和专业人员配备作支撑。
    省人大法制委员会主任委员陈铁平说,2015年3月,全国人大通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,赋予设区的市地方立法权后,我省人大常委会就积极行动,安排法制委、法工委对全省15个设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等情况进行了调查摸底。去年6月23日,省人大常委会召开会议,安排部署我省设区的市开始制定地方性法规的申报准备工作。
    之后,各地市积极申报,从去年7月份开始,省人大法制委、省人大常委会法工委又组成多个评估组,分别对申报制定地方性法规的市进行分批评估。经评估认为,鹤壁、焦作、南阳等15个设区市的人大及其常委会均按要求设立或经市委同意设立法制委员会、法制工作委员会等相应的立法统一审议和立法工作机构,各市立法人才储备能够为当地的地方立法工作提供相应的人才和智力支撑。近年来的规范性文件制定、备案审查工作也为地方立法积累了经验,基本具备了开展立法工作的能力。
    当然,设立地方性法规,不能与“上位法”相抵触,对此,《条例》也作出了具体规定。其中第六十四条规定,省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准;相抵触的,不予批准,并将不予批准的理由或者情况告知报请机关。报请机关进行修改后,可以依照程序重新报批。 

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    设区的市立法范围有限可以围绕城乡建设、环境保护和历史文化保护

    人民在获得立法权后,这些设区的市可以在哪些方面进行立法呢?《条例》第五十八条规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规相抵触的情况下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。设区的市的地方性法规须报省人民代表大会常务委员会批准后施行。
    另据记者打探,南阳拟制定围绕保护生态环境、保护历史文化、城乡建设等方面提出立法项目;焦作拟制定城市市容和环境卫生管理、户外广告设置管理、城市水系建设与管理、北部山区生态环境综合治理等方面提出立法项目;开封拟制定古城保护、大气污染防治等方面的地方性法规;而鹤壁则拟制定循环经济、大伾山景区保护等方面的地方性法规。
 

(方圆法治网 责任编辑:楚楚)


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