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人民监督员制度深化推动立法

时间:2015-08-13    新闻来源:人民监督    作者:唐姗姗 金园园    责任编辑:

  “我们建议,对人民监督员制度进行立法。”全国人大代表、全国人大常委会委员、致公党中央专职副主席严以新在今年“两会”上提交了他的议案。

  今年是人民监督员制度实行的第十二年。在探索了12年之后,人民监督员制度刚刚进入一个关键节点——3月10日,《深化人民监督员制度改革方案》(以下简称《方案》)经中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过。

  随后,最高检、司法部印发实施《方案》,《方案》提出,检察机关和司法行政机关应充分总结人民监督员制度实施经验,加强对相关问题的研究论证,不断完善人民监督员制度,适时提出立法建议,推进人民监督员制度法制化。这标志着人民监督员制度自此走入全面深化改革新阶段。

  湖北省襄樊市检察院选任14位市民担任人民监督员。

  拉开监督距离

  《方案》明确在省级人民检察院和设区的市级人民检察院分别设置人民监督员,人民监督员由司法行政机关负责选任。司法行政机关按照人民监督员的选任条件和选任程序,综合考虑报名者的政治素质、代表性和群众基础等因素,选任人民监督员,并规定在人民监督员拟任人选中,机关、团体、事业单位工作人员一般不超过选任总数的50%。

  《方案》同时明确司法行政机关要建立与人民检察院共享的人民监督员信息库。当有案件需要启动人民监督员监督程序时,要从这个信息库中随机抽选确定人民监督员人选。司法行政机关负责对人民监督员的初任培训,会同同级人民检察院对人民监督员进行专项业务培训,建立人民监督员考核制度,对有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的,司法行政机关可以决定免除其人民监督员资格等。

  中国政法大学教授卞建林认为,《方案》将人民监督员的选任及管理权限从检察机关转交至司法行政机关的做法,一方面契合了人民监督员制度的设计初衷,另一方面也兼顾了司法行政机关的部门属性,有利于保障人民监督员对检察活动进行监督的独立性与公信力。

  “创设人民监督员制度的初衷,在于补强检察机关职权行使的民主性,防止检察权的滥用。”北京师范大学法学院教授宋英辉也表示,由司法行政机关负责选任人民监督员,杜绝了检察机关按“自己喜好”选任监督员的现象,从制度上保证了产生人民监督员的公正性。

  西南政法大学教授高一飞对50%的名额限制抱有很大兴趣,他认为科学合理选任机制的构建有利于确保人民监督员参与刑事诉讼的能力和水平。“在我国目前社会阶段,社会公众的文化和道德等素质参差不齐,而在检察阶段人民监督员对案件参与监督,也与人民陪审员在审判阶段的参与不一样,突出表现在人民监督员对案件的了解方式和了解程度都与陪审员有很大差别,因此,人民监督员既要体现群众性、广泛性和代表性,也要体现有意愿有能力参加监督工作。”

  “比以前更加强调大众化、民主性,相信以后人民监督员自荐的比例会有所上升,虽然人民监督员不以精英化为要求,但仍需要一定的专业知识,这一举措将使未来人民监督员的专业更深入化。” 中国人民大学法学院教授汤维建分析说。

  立足实践,最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室相关负责人认为,由司法行政机关负责人民监督员的选任、培训、考核、奖惩等管理工作,实现监督者外部产生和管理,较好地解决了“检察机关自己选人监督自己”的问题,可以更好地发挥司法行政机关的优势,从根本上优化检察权的外部监督制约机制。

  拓宽监督范围

  人民监督员监督案件的范围,经历了从试点阶段的“三类案件”、“五种情形”,到扩大试点阶段的“七类案件或事项”,再到现在方案提出的“十一种情形”的变化,查办职务犯罪容易出现问题的环节基本纳入了人民监督员的监督范围。

  此次《方案》新增了四种监督情形,在原有人民监督员监督范围基础上,将查办职务犯罪案件中“采取指定居所监视居住强制措施违法的”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”、“应当退还取保候审保证金而不退还的”、 “职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”四种情形纳入监督范围,由人民监督员启动相应监督程序。

  宋英辉表示,在查办职务犯罪案件中,违法采取指定居所监视居住强制措施、阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利、应当退还取保候审保证金而不退还等问题,都是严重影响检察机关形象和司法公信力的严重违法行为。《方案》在原有监督范围基础上,把这三种情形纳入监督范围中,意在通过人民监督员监督,防止和纠正实践中存在的违法办案行为,表明了检察机关高度重视这些违法办案的问题和坚决杜绝类似问题的决心。

  最高检人民监督工作办公室相关负责人解读说,在人民监督员制度试点阶段,“职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”案件属于人民监督员监督情形。2010年,考虑到逮捕决定权上提一级已加强了内部监督,故不再将其列入监督范围。鉴于逮捕是一项最严厉的强制措施,将“职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”案件纳入监督范围,实现内外部监督制约相结合,既是四中全会《决定》的要求,也更有利于逮捕决定权的依法正确行使。因此,《方案》重新将这类案件纳入监督范围。

  监督员保密与知情并举

  知情是监督的前提,也使参与更有针对性。实践中,许多人民监督员都反映,在开展监督工作时,对检察机关职务犯罪案件不了解,知情渠道少,缺乏制度保障。针对这些问题,《方案》提出建立三项机制:一是建立职务犯罪案件台账。每个检察机关都要对职务犯罪立案情况,对犯罪嫌疑人采取强制措施情况,扣押财物的保管、处理、移送、退还情况,以及刑事赔偿案件办理情况建立相应台账,供人民监督员查阅,便于人民监督员了解案件办理情况和发现监督线索。二是建立人民监督员监督事项告知制度。检察机关要告知举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属有关人民监督员可以进行监督的事项,他们就有关情况可向人民监督员反映,由人民监督员启动监督程序。三是建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等制度。检察机关开展职务犯罪案件跟踪回访、执法检查、执法评查等工作,可以邀请、组织人民监督员参加。在查封、扣押职务犯罪案件犯罪嫌疑人财物和文件时,可以邀请人民监督员现场监督。

  为保证人民监督员充分行使监督权, 武汉大学法学院教授秦前红建议在制度上充分保障其知情权:这既包括对监督案件相关情况的知情权,即应知晓基本案情、承办部门与案件的承办人,并赋予人民监督员对相关承办人予以提问以详细了解案情的权利以及赋予人民监督员以旁听案件讯(询)问犯罪嫌疑人、证人的权利,从而理解和掌握案情;又包括对案件适用证据和适用理由的知情权,即人民监督员有权向案件的承办部门询问作出处理决定的理由和适用法律情况,并享有可就此向案件承办人提出问题、要求案件承办人对被适用的法律作出解释的权利。

  从评议程序不受干扰入手,卞建林提出,在评议和表决阶段,案件承办人和相关工作人员应当回避,确保人民监督员独立、客观地发表意见。

  在确保人民监督员知情权的同时,《方案》要求人民监督员履行监督职责期间,应当作出保密承诺,遵守国家法律、法规和有关纪律规定,不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息。人民监督员有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的,将依照规定进行处理。

  鉴于人民监督员的非职业化身份,卞建林建议,有必要建立保密机制,以防范案件机密信息外泄:首先,对重大职务犯罪案件,可适当对人民监督员进行身份甄别,并要求人民监督员进行案件监督前签署保密协议,保密协议中涉及相应的追责条款。其次,将案件的监督过程集中化,力争案件的监督过程不间断地推进直至达成监督意见,避免监督过程中的信息泄露。最后,建立事后追责机制,通过追究人民监督员相关责任乃至刑事责任,提高人民监督员对案件信息泄露的成本,以确保案件的保密性。

  强化监督效果

  在《方案》出台之前,规范人民监督员制度运行的文件是2010年最高检下发的《关于实行人民监督员制度的规定》。按照这一规定,人民监督员对所监督案件形成表决意见后,按程序提交检察机关审查。如果检察长不同意人民监督员的表决意见,应当提交检察委员会讨论决定。但是,如果检察委员会的最终处理决定还是与人民监督员表决意见不一致,检察机关向参加监督的人民监督员作出说明后,此次案件监督程序就走完了。因此,许多人民监督员认为,仅经过一次监督而无救济程序,监督评议容易流于形式,监督效果很难保证。

  有一句法谚,有权利就有救济。针对人民监督员监督意见效力偏弱、多数人民监督员意见未被采纳时缺乏救济程序等问题,《方案》设置了复议程序,明确检察机关处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见,经反馈说明后,多数人民监督员仍有异议的,可以提请人民检察院复议一次。

  对《方案》中设置的人民监督员复议程序,高一飞认为,复议程序的设置,增强了人民监督员监督的刚性。“因为设置复议程序的目的是确保检察机关慎重、认真对待人民监督员的建议。人民监督员的意见虽然是建议性的,但却是重要的制度化、程序化的建议。一旦出现人民监督员要求复议的情形,有可能是检察机关的决定存在错误,需要进行进一步研究,做到实事求是、有错必纠。”高一飞说。

  多方努力,推动立法

  今年“两会”期间,全国人大常委会委员严以新、广西百色市田阳县新立村党总支书记罗朝阳等代表,以及来自检察系统的全国人大代表和政协委员,都提出人民监督员制度要尽快立法的建议。

  “人民监督员制度立法符合中央司法体制改革要求,法理依据明确,制度实践丰富,立法条件成熟。”严以新建议,可采取两种模式进行立法:一是将人民监督员制度纳入人民检察院组织法(修正草案),单列一条规定“人民检察院办理直接受理立案侦查案件,应当接受人民监督员的监督”;二是由全国人大常委会制定出台关于实行人民监督员制度的决定,对监督职责、选任方式、监督范围和程序、监督效力和保障等作出明确具体的规定。

  罗朝阳代表说,主动接受人民的监督,是检察机关提高检察公信力的重要手段,也是我国司法改革的重要内容之一。检察机关实施人民监督员制度以来,充分保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权,提高检察工作透明度和执法公信力,对检察机关职务犯罪侦查权运行的外部监督制约起到积极作用。

  “我国现行的法律中对人民监督员制度没有明确规定。”罗朝阳代表说,目前,全国人大没有出台专门法律对人民监督员制度进行法律地位的确定,作为人民监督员制度运行主要依据属于部委规章范畴,效力等级较低且具有较强的部门色彩,并不正式列入国家法律体系的范畴;在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中没有规定检察机关侦办的职务犯罪案件作不起诉或撤案处理必须经过人民监督员监督的程序,这使得人民监督员制度相关法律规范的位阶效力大打折扣。

  此次《方案》也提出,要推进人民监督员制度法制化。“人民监督员制度改变了检察机关查办职务犯罪案件的具体程序和要求,是对司法权力制约机制的重大改革和完善,按照重大改革都要于法有据的要求,必须注重立法的引领作用,加快推进立法工作。下一步,应该按照中央的统一部署,会同司法行政部门进一步加强对人民监督员制度的研究论证,积极向全国人大提出立法建议,推进人民监督员制度法制化。”最高检办公厅监督办负责人说。

  对此,秦前红也发表了自己的看法, 他认为人民监督员未来的立法路径大致有以下两种:第一,由全国人大对人民监督员制度制定基本法律以规范之;第二,由全国人大常委会制定基本法律之外的普通法律以规范之。此种立法形式又存有以下几种立法策略选择。首先是由全国人大常委会制定单行的《人民监督员法》,其次是由全国人大常委会修改与人民监督员制度有着密切联系的《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等,最后是由全国人大常委会制定类似于《全国人大常委会关于人民陪审员制度的决定》的《全国人大常委会关于完善人民监督员制度的决定》。从立法时机和立法条件的成熟度来看,在《人民检察院组织法》修改时加以规定或由全国人大常委会以决定的形式加以规定可能是较优的选择。

  “因应人民监督员制度立法之需,检察机关首先要对既往有关人民监督员制度的法律规范做好清理汇编工作。其次要积极总结和认真研究人民监督员制度试点地区和试点单位的经验得失。最后是利用立法法所授予的法律议案提出主体的权力,主动向全国人大常委会提起人民监督员法的制定议案,推动人民监督员法的立法进程。”秦前红说。

  “在全面深化司法改革大背景下,人民监督员制度的改革得到中央的充分重视。一系列改革纲领性文件的颁布适用,为该项制度在新一轮司法改革进程中的健全发展谋篇布局,逐步推进人民监督员制度法制化、提高检察工作透明度,从而保障该制度得以顺应人民群众参与司法、理解司法、尊重司法之意愿,为提高司法公信力、尊重和保障人权进而为实现中国特色社会主义法治社会提供群众之源。” 中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东表示。

  (方圆法治网 责任编辑:贡卫华)



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