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14年5次蜕变,人民监督员制度迎改革

时间:2016-09-23    新闻来源:人民监督    作者:田骁    责任编辑:

引入人民的力量强化对自身的监督,提高检察机关职权行使的透明度和民主性,以防范检察权的滥用,人民监督员制度的实施,对检察机关而言无异于一次自我革命

人民监督员向宪法宣誓任职。

“今天本来是想来‘挑刺’的,没想到检察院办案如此精细。”不久前,湖北省武汉市汉南区检察院邀请3名人民监督员对拟作不起诉决定的一起受贿案举行公开审查。参与评议的人民监督员、湖北泓峰律师事务所律师李汉洪会后深有感触地这样表示。

从挑刺变成信服,是近年来人民监督员对检察机关实施监督的一个缩影。

数据显示,近两年来,试点省份启动案件监督的比例年均提升8%,越来越多的检察院把邀请人民监督员进行监督纳入办案程序。

为进一步完善人民监督员制度,健全检察权运行的外部监督制约机制,最高检和司法部日前联合印发了《人民监督员选任管理办法》,最高检出台了《关于人民监督员监督工作的规定》。按照这两份文件的规定,检察院在办理职务犯罪等案件的工作中,如果存在阻碍当事人行使诉讼权利等11种情形,人民监督员可以实施监督。这意味着,已经实施了13年的人民监督员制度,将迎来深化改革的又一次蝶变,以更加规范的选任管理、更加明晰的监督范围、更具刚性的监督程序,发挥其监督监督者的法治功能。

谁来监督检察院

在好莱坞电影《国家公敌》中,主人公罗伯特•迪恩这样发问:我们有必要对那些有可能危及国家安全的行为进行监督,可是谁来监督监督者?这一美国社会中拉不直的问号,实际上也一直困扰着我们。

党的十六大明确提出推进司法体制改革,加强对司法工作的监督。中央要求从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题为突破口,从制约司法公正的环节入手,推进司法体制改革。在我国反腐败体系的总体格局中,检察机关承担着重要法定职能,在长期的司法实践中坚持不懈地大力推进查办职务犯罪工作,并不断取得新成效。

但不可否认,在查办职务犯罪案件中,有些重要环节的外部监督制约机制较弱,如自行侦查案件的逮捕、撤销案件、不起诉都由检察机关作出决定,透明度不高,在这些关键环节中,可能发生权力误用甚至滥用的情况。实践中也确实出现过少数执法不严、司法不公问题,是人民群众对检察工作意见较多和不太满意的地方。

对权力的监督一般有两个路径,一是“以权力制衡权力”,二是“以权利监督权力”。前者强调权力间的制衡与监督,但容易陷入无休止的为权力“叠床架屋式”的制度设计。恰如黄宗羲先生在《原法》中所言:“用一人焉则疑其自私,而又用一人以制其私;行一事焉则虑其可欺,而又设一事以防其欺。”监督监督者的权力设防便难有终结之处。

“检察院是法律监督机关,那谁来监督你们检察院呢?”2004年两会期间,时任河南省委常委、省委秘书长的李柏铨代表笑着问最高人民检察院时任检察长贾春旺。

两天后,贾春旺检察长首次在两会上以“人民监督员制度”的创建和试行公开回答了每年都会引起代表们关注的“谁来监督监督者”的悖论。

解放军西安政治学院军事法学系理论军法教研室副主任傅达林认为,在国家权力的配置上应重视彼此间的制衡,但为了破解“谁来监督监督者”的困境,还必须设计更有效的“以权利监督权力”的机制。正是在这个意义上,经过探索创新而逐渐定型的人民监督员制度,本质上体现的恰是以人民监督监督者的宪法逻辑。按照权力原理,法律监督权也是人民赋予检察机关的权力,最终的权力来源是人民,人民自然是监督者的最后监督者。人民监督员制度,从人民中汲取监督力量,以程序化的设计将人民监督具体化、规范化、实效化,正契合了我国宪法上的权力原理,不失为监督监督者的最佳制度安排。

人民监督员制度的五次蜕变

一切权力都具有抵制监督的惯性,检察机关的权力也不例外。引入人民的力量强化对自身的监督,提高检察机关职权行使的透明度和民主性,以防范检察权的滥用,人民监督员制度的实施,对检察机关而言无异于一次自我革命。

人们把经过锻造打磨历练,走向成功的过程,称之为蜕变。2003年至今,14年来,人民监督员制度的发展与健全,经过了五次打磨和历练。

第一次是制度的诞生。2003年,为贯彻落实中央司法体制改革部署、满足群众司法诉求、加强对检察权运行的监督制约,经报党中央批准并报告全国人大常委会,最高检决定从外部监督相对薄弱的职务犯罪查办工作入手,建立人民监督员制度。

2003年8月29日,最高检召开人民监督员制度试点工作会议,这是人民监督员制度里程碑式的会议,人民监督员制度试点工作正式启动。

先期试点在辽宁、内蒙古、天津等10个省、自治区、直辖市检察机关启动,最高检制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,并将人民监督员的监督范围归纳为“三类案件”:检察机关查办职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件。同时规定“五种情形”:检察院查办职务犯罪案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的,超期羁押的,违法搜查、扣押、冻结的,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的,检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形。 

第二次是扩大试点。2004年10月之后,试点工作逐步扩大。截至2010年9月,全国共有3137个检察院开展了人民监督员试点工作,占各级检察院总数的86.5%。

同期,最高检相继制定下发《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》、《关于人民监督员监督‘五种情形’的实施细则》等5个规范性文件,完善了对“五种情形”的监督程序,细化了监督程序与诉讼程序的衔接,探索由上一级院和外部选任人民监督员。

期间,人民监督员制度改革被纳入第一轮中央司法体制改革规划,相继被写入《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》等中央文件,也被写进了《2004年中国人权事业的进展》、《2005年中国的民主政治建设》、《2008年中国的法治建设》、《国家人权行动计划(2009—2010)》等7个白皮书。

第三次是人民监督员制度全面推行。2010年10月,最高检在七年多试点的基础上,修改完善《关于实行人民监督员制度的规定》,在全国各级检察机关全面实行人民监督员制度,并将这项工作纳入检察机关统一业务应用系统。

期间,人民监督员制度改革被纳入第二轮中央司法体制改革规划,相继被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等中央文件。

第四次是深化改革。2014年9月,根据党的十八届三中、四中全会改革规划要求,最高检联合司法部在北京、吉林、浙江等10省份部署开展深化人民监督员制度改革试点工作。人民监督员制度改革被列为第三轮中央司法体制改革项目。

此次人民监督员制度改革的最大亮点,是监督员的选任由检察机关转向司法行政机关,解决了长期“自己选人监督自己”的问题,同时拓展了人民监督员可监督案件的三种情形,保障人民监督员的知情权并设定救济手段,被称为一次“由内而外”的改革。

第五次是在全国推开人民监督员制度改革。今年7月27日,最高人民检察院、司法部联合召开深化人民监督员制度改革电视电话会议,对全国推开人民监督员制度改革作出部署安排。会议强调,各级检察机关和司法行政机关要全面扎实推进人民监督员选任管理方式改革,确保深化人民监督员制度各项部署精准落地。

北京市检察院人民监督员在听取案件汇报后,研究起草监督评议意见。(本刊资料图片)

14年,五次蜕变,人民监督员制度已日趋健全与完善。数据显示,人民监督员制度自2003年创设以来,全国各级检察机关先后选任人民监督员4.8万余人次,目前在任1.5万余人。截至2016年4月底,人民监督员共监督案件49000多件,其中,对2195件案件提出不同意检察机关拟处理决定的意见,检察机关采纳1148件,采纳率达52.3%。

最高检副检察长李如林介绍,2015年2月,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第10次会议,审议通过《深化人民监督员制度改革方案》。习近平总书记深刻指出,实行人民监督员制度,引入外部监督力量,改变了检察机关查办职务犯罪案件的具体程序和要求,健全了对犯罪嫌疑人、被告人的权利保护机制,是对司法权力制约机制的重大改革和完善,对保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。这些重要论述,既是对多年来人民监督员制度改革探索的充分肯定,也是对人民监督员制度价值和实践意义的精准概括。

谁来选任监督者

“经审查公示,现决定选任江艳等218名同志为重庆市人民监督员。任期5年,至2020年7月。”这是一则重庆市人民监督员选任决定的公告,它的落款单位是重庆市司法局。

一项监督制度成功与否的关键,在于监督主体是否足够客观中立。2010年虽然将人民监督员选任权限上提一级,但仍局限于检察机关内部。2014年9月,最高检、司法部联合发布《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》,人民监督员选任管理方式实现重大改革,即由原先的主要由检察院自行选任管理改由司法行政机关选任,彻底告别“自己选人监督自己”的程序庇护。

“以前,人民监督员的选任是由检察院来负责。而现在由司法行政机关独立选任和管理人民监督员。实际上这是一种强化检察机关接受外部监督的机制。这既表明了检察机关依法办案的信心,也提高了人民监督员的公信和权威。”全国人大代表、云南省普洱市澜沧拉祜族自治县糯福乡党委书记李松泉说。

“由司法行政机关负责监督员的选任,也是司法与司法行政相分离的需要,符合司法规律。”北京师范大学法学院教授宋英辉表示,由司法行政机关负责选任人民监督员,杜绝了检察机关根据“自己喜好”选任监督员的现象,从制度上保证了人民监督员产生的公正性。

北京市的人民监督员制度改革走在全国前列。“由于广泛化选任与严格的资格审查,目前北京市人民监督员来源的广泛性、代表性和人员素质都得到了充分保证,整体结构更加优化。”北京市检察院副检察长高祥阳介绍,公民自荐比例达20.8%,位居全国前列;具有公务员或者事业单位身份的监督员比例由71.4%下降为47.5%。

最高检检委会专职委员、反贪总局局长卢希说:“从人民监督员制度多年的探索实践情况看,其对规范检察权运行、提高检察机关司法水平、办案质量和增强检察公信力等起到了积极作用,得到了社会各界的广泛认可。此次改革对人民监督员选任办法的修改打破了‘检察机关自己选人监督自己’的制度瓶颈,改由司法行政机关负责选任管理,这是检察制度的自我革新,有利于强化对职务犯罪侦查工作的监督,增强司法透明度,消除当事人和群众的疑虑,以确保职务犯罪侦查权在法治轨道上运行。监督是制约,更是支持和爱护。检察机关职务犯罪侦查部门将牢固树立监督者必须接受监督的意识,以更加开放的心态和包容的精神,更加积极、主动、自觉地接受人民监督员的监督。”

司法部副部长刘志强介绍,选任改革以来,试点地区已经全部完成了人民监督员选任工作,试点工作实现了预期目标。一是人民监督员的广泛性、代表性进一步增强。10个试点地区共选任人民监督员6563名。已选任的人民监督员中,留任的占32.9%,新选任的占67.1%。具有公务员或者事业单位在编工作人员身份的人员占44.7%,达到了不超过50%的改革要求。二是选任程序进一步严格规范。各试点地区司法行政机关会同人民检察院,严格按照选任程序,细化各环节工作措施,认真审查把关,确保选任质量。三是培训管理更加扎实有效。试点地区全部开展了初任培训和专项培训,共举办各级各类培训班近200次,培训人民监督员近2万人次。同时,积极探索有效措施,规范管理,加强服务,保障人民监督员顺利履职。四是履职抽选更加科学公正。参与案件监督的人民监督员经随机抽选产生。有的地方开发设计了信息管理系统,避免了人工抽选的缺陷,确保公开、公平、公正。五是制度机制不断健全完善。试点地区普遍制定了人民监督员选任、管理、履职保障等相关制度,建立了司法行政机关与检察机关联席会议等工作机制,人民监督员选任管理制度化、规范化水平进一步提高。

“通过试点工作,人民监督员外部监督的优势和作用进一步凸显,人民监督员制度的影响力进一步扩大,得到了人民群众和社会各界的广泛认可。实践表明,人民监督员选任管理方式改革符合我国国情,符合监督工作规律,符合人民群众对公正司法的期待,体现了社会主义司法民主的优越性。”刘志强说。

从制度上保障监督刚性

14年的试点与改革,人民监督员制度在强化查办职务犯罪案件的监督机制、扩大诉讼民主、促进检察机关依法独立公正行使检察权等方面,发挥了越来越难以替代的功能,使得这项契合宪法原理、坚持问题导向、强化民主监督的特殊制度,不仅成为检察机关依法履职的重要保障,而且成为中国特色司法制度的重要内容。

在重庆的一起案例中,人民监督员制度改革成效尽显。为了在销售药品、耗材、医疗设备时得到关照,重庆市一家公司医药代表陈某向重庆市忠县某医院相关负责人潘某某行贿5万元人民币。忠县检察院以涉嫌行贿罪对陈某立案侦查后,拟作撤销案件处理。

2015年7月,陈某案依照规定提交人民监督员监督评议。经评议,多数人民监督员不同意拟撤案意见,认为应当移送起诉。忠县检察院检委会经研究,没有采纳人民监督员的监督意见。对此结果,多数人民监督员提出复议。重庆市检察院第二分院职务犯罪侦查局经复议审查后,未采纳人民监督员要求移送起诉的监督意见。

据了解,陈某案是《深化人民监督员制度改革方案》规定复议程序以来,全国范围内两个复议案例之一,人民监督员监督程序得以完整体现。

重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动,是党的十八届四中全会对完善人民监督员制度提出的明确要求。按照《深化人民监督员制度改革方案》规定,人民检察院未采纳多数人民监督员评议表决意见,经反馈说明,多数人民监督员仍有异议的,可以提请人民检察院复议一次。

复议程序的设置,增强了人民监督员监督的刚性。西南政法大学教授高一飞认为,人民监督员的意见虽然是建议性的,但却是重要的制度化、程序化的建议。一旦出现人民监督员要求复议的情形,有可能是检察机关的决定存在错误。

“人民监督员制度作为一种监督制约机制的存在本身,对办案检察官会产生一种倒逼效应,促使检察官在办案中更加严格依法办事,规范司法行为。因此,即便是人民监督员的监督评议意见未被检察机关采纳,人民监督员制度本身的效力也已经体现。”最高检有关部门负责人说。

那些关于立法的呼声

从人民陪审员制度到人民监督员制度,公民参与司法、监督司法的渠道不断拓宽,司法治理的民主基因日益强盛,凸显出中国司法制度发展的本土意识和创造精神。这些制度纳入国家司法改革总体布局,深刻反映出中国司法改革在遵循一般司法规律的基础上,着力形成自身的特色和优势。在司法改革的中国化背景下,人民监督员制度在得到社会认同之后,更应着眼实践需求和法治目标进一步改革完善,以呈现出蓬勃发展的生机。

随着人民监督员制度不断改革发展,加快对该制度进行立法规范的呼声也日渐高涨。2007年,时任最高人民检察院检察长的贾春旺就曾建议,通过修改检察院组织法明确人民监督员制度。

8月8日至11日,全国人大常委会委员、内务司法委员会委员莫文秀率调研组到重庆调研人民监督员制度试点情况。

2015年全国两会期间,全国政协委员、陕西省检察院副检察长巩富文建议应该加快人民监督员制度立法,将人民监督员制度内容纳入《人民检察院组织法(修正草案)》稿,单列一条规定“人民检察院办理直接受理立案侦查案件,应当接受人民监督员的监督。或由全国人大常委会制定出台《关于实行人民监督员制度的决定》,就人民监督员的职责、选任方式、监督范围和程序、监督效力和保障等作出明确具体的规定。

为进一步推进人民监督员制度立法,今年8月8日至11日,全国人大常委会委员、内务司法委员会委员莫文秀率调研组到重庆调研人民监督员制度试点情况。

参与调研的北京师范大学刑事法律科学研究院副院长、刑事诉讼制度改革研究中心主任宋英辉认为,人民监督员制度是人民参与司法,通过具体案件行使监督权的重要方式,是弥补法律在这方面不足的一个重要内容,需要从立法上加以确认,这既是落实宪法关于检察机关接受人民监督的规定,也是落实司改任务中关于深化人民监督员制度改革的需要,还是全面依法治国的需要。十余年的探索积累了丰富的经验,尤其是2014年的重大改革完善了运行制度,当前立法的条件已经成熟。

中国政法大学法学院副院长、教授、博士生导师焦洪昌认为,人民监督员制度是中国的一个制度创新,是有宪法依据的。宪法第二条谈到国家的民主政治就是一个依据。人民监督员制度创立后,其作用是防止司法腐败,使监督别人的机关受到人民的监督。这个制度经过实践检验,经过论证是必要的,就必须要通过国家权力机关来创设,使其做到于法有据。

“人民监督员制度立法思路有单行立法、在人民检察院组织法的修改里面去考量、在诉讼程序和诉讼制度里做设计等三种。我的想法,可能是单行立法,从立法的成本、制度的系统性、综合性方面好解决一点。”武汉大学法学院教授、博士生导师,《法学评论》主编秦前红建议。

此次全国人大赴渝调研,特别邀请了重庆的部分人民监督员参加,参与调研的人民监督员也纷纷表达的人民监督员制度入法的期望。

人民监督员、重庆迈瑞城投公司孙策兵认为,检察机关接受人民监督员监督的范围不断扩大,要求更加严格、规范,希望通过人民监督员法制度入法,进一步强化对人民监督员监督知情权及履职培训等配套措施的有效保障。

人民监督员、沙坪坝区天星桥中学彭康则希望通过立法,将人民监督员的监督用法律固定下来:“人民监督员监督实效显著,群众知晓度、参与度较高,但有时人民监督员想更有所作为,又担心越界。期待人民监督员制度能以法律形式固定。”

人民监督员、重庆第三人民医院杨蓉说:“人民监督员制度从试点到全面实施,已经相对成熟。唯有通过立法,才能在法律层面解决人民监督员制度的性质和地位问题,促进人民监督员制度不断深化和发展。”

经过14年的探索与完善,而今人民监督员的选任、管理工作脱离检察体制,标志着制约其发展和健全的“瓶颈”已经突破,完善其制度建设的未经事宜只差立法规范。

解放军西安政治学院军事法学系理论军法教研室副主任傅达林说:“无论采取何种形式的立法,都需要从人民参与司法、监督司法的司法制度出发,提升人民监督员的立法位阶,规范人民监督员立法形式,通过高位阶立法对改革成果予以确认,推动司法制度的健全和完善,从中凝聚、彰显中国司法的特色和优势。”

(方圆法治网  责任编辑:李阳)



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