当前位置:首页 > 国土建设

保障房用地难题有解

时间:2011-07-07    新闻来源:凤凰网    作者:巴曙松    责任编辑:

市场一度担心,在地方政府动力缺乏、资金缺口巨大、土地难以落实的情况下,中央政府提出的2011年1000万套、“十二五”期间3600万套的保障房建设目标难度不小。从我们调研的保障房建设实质推进情况来看,虽然问题依然存在,地方政府已经无暇在“建不建”做选择,而是将重点由“口号”快速走向“落实”。从最新情况来看,多元化融资渠道逐步形成,其中发改委明确地方融资平台公司可申请发行企业债,募集资金优先用于保障房。财政部明确地方债主要支持保障房,今年首期504亿将于近期推出,全年发行规模2000亿。总体上,融资难题逐步破解,各地保障房提速,并进入“黄金开工期”,并在11月底实现全开工,建成或基本建成50%。从这个角度讲,保障房的对冲功能或者投资“红利效应”将在三季度集中释放。

我们测算,2011年1000万套保障房的资金需求大约在1.37万亿元。分拆看,经适房与两限房、廉租房公租房、棚户区改造分别为200万套、150万套、250万套、400万套。按照假设,以上四类保障房所需建设资金分别为2900亿、1460亿、3100亿、6300亿左右,共计约1.37万亿。

一个值得注意的情况,2011年1000万套保障房约计1.37万亿的资金需求与2011年实际需要的投入资金并不相等。如果按照1000万套住房、1.37万亿资金,每套住房13.7万资金投入计算,2011年实际投入的资金需求大约为1.05万亿元,来自于三个方面:

2010年各类保障房实际开工590万套,竣工370万套。考虑到多数项目在去年下半年集中开工,多数投资仍在今年形成,按照80%的后续投资比例计算,220万套需要的后续投入资金约计2800亿左右;

2011年的保障房竣工目标为600万套,扣除去年开工、今年竣工的220万套,2011年新开工的1000万套中,需要逐步竣工约计380万套,完成投资约5200亿;

2011年未竣工的其余在建项目将在2012年逐步竣工,这部分保障房仅需在2011年投入约30%的前期资本金,约2500亿。

综合而言,2011年政府、开发商、社会资金等多元渠道共需要为保障房提供的融资总量为1.05万亿元。

更进一步,2011年1.05万亿实际投资中,真正由地方政府实际承担的部分依次是:

经济适用房只需要政府投入前期的土地拆迁与“三通一平”的整理成本。竣工销售之后,该成本事实上将由购房家庭承担,建筑成本由开发商承担,经适房项目竣工后,政府以3%的基准利润率再附加一定的浮动利润空间回购,然后再出售给符合条件的城市中低收入家庭,从而实现资金的循环。整体上,经济适用房与限价房项目本质上仍为商品房,无需政府投入资金。

廉租房约50%的投资需要地方政府承担。这部分的投资结构是中央政府每平方米补贴400元,省政府财政配套补贴约200元,因此,每平方米1200元建筑成本中的其余600元,即50%的比重需要地方政府承担。

棚户区改造的成本较高,但是考虑到部分棚户区项目可通过市场化运作,这部分无需政府投入资金,因此,政府需要投入的是非市场化操作部分,而且对于这部分,棚户区改造涉及的工业企业、工矿企业、农场、林场以及参与改造的企业职工,需要自筹一部分资金,真正由地方政府承担的比例大约在30%左右;

考虑到目前公租房引入商业化操作的配套政策仍未完善,以及公租房本身资金投入量大、回收期限长,因此公租房项目的运营需要政府投入30%的前期启动资本金。

大致匡算,2011年1.05万亿的投资额中约有3800亿的部分需要政府通过自身的支出来解决。从调研情况来看,主要压力在于一些财力不佳的地方政府,但从目前情况来看,各地也在探索各种模式筹集资金:

构建保障房融资平台。通过地方政府划拨土地、以部分财政资金作为前期运作成本,并将政府存量公租房和廉租房等具有稳定收入流的项目资产注入,形成一个保障房融资平台。我们大致测算,如果2011年的资金缺口全部由地方政府通过融资平台解决,那么考虑地方政府当年贷款偿还本金及利息之后的政府偿债率约为15.5%,虽然超过12%的安全标准,但由于存量贷款通常由各种形式的隐形担保,中国多数地方政府的债务仍处于可覆盖的安全范围之内。

吸引长期社会资金参与。如果政策空间可以适当打开,社保基金、保险资金、住房公积金其它社会资金的参与规模可能明显加大。目前来看,保障房投资虽然收益率不高,但却是风险基本可控、收益长期稳定、担保相对可靠的投资品种,符合当前机构资产负债配置的需要,也有助于降低资金运用对资本市场的过分依赖,有效规避市场波动带来的风险。因此,一定程度上,以上多种社会资金都有可能通过基金、股权、债权等多种方式投资,支持保障性住房建设。例如,2011年社保投资基金的5%,约1000亿的资金空间;保险资金最高可达5000亿的空间,如果政策安排妥当,都有可能部分参与保障房项目。例如今年2月全国社保基金利用信托贷款方式投资南京保障房30亿元。但由于税收支持政策目前尚未明朗,目前资金介入程度仍然较为初步,空间尚未充分打开。

土地出让金收益的10%投入。2011年在房地产调控的压力下,预计土地市场难以重演2010年的活跃度,地方政府土地出让金有可能有所下降。预计2011年这一规模约为1.5-2万亿左右,土地出让净收益约为7000-9000亿元左右,因此,可供用于建设保障房的资金规模约为700-900亿元(这是基于完成10%目标的预期)。不过,2010年的2.9万亿土地出让金中,尚有2314亿元结余,预计部分结余资金可用于保障房建设。

采取多元化建设模式分解资金压力。目前看,资金压力也可以通过多元化的建设模式予以缓解,并形成一个可持续的资金循环:商品房配建经济适用房和公租房、经济适用房小区配建廉租房、部分棚户区项目市场化动作、产业园区公租房项目企业自我运作,总体上看,部分资金压力可通过市场化操作模式分解。这也是一些财力不济的地方政府探索的主要方式。

总体上看,以上多种资金解决方式基本可以覆盖潜在的资金缺口,资金压力难以成为保障房建设的主要障碍因素。

土地供给:缺口基本可以补足

2011年1000万套各类保障房用地需求约为3.1亿平方米,合计约3万公顷左右,其中廉租房、经适房和限价房、棚户区改造、公租房用地需求分别为3748、6497、13993、6872公顷。我们曾经强调,土地供给一直是阻碍保障房大规模建设的核心原因,但2011年的土地供给问题基本可以消除,原因在于:

保障房用地指标单列:为了避免地方政府倾向于为了获得土地出让金而将土地用于商品房,从而对保障房用地形成挤压,目前部分省市已经明确将保障房用地指标单列,即地方政府在总量用地指标中会单独列出保障房用地限额,这意味着单列土地指标只能用于建设保障房。通常,如果没有该单列指标,即使地方政府预留了一部分保障房用地,但在整个房地产用地开发中,保障房用地需求也会被延后安排,也就是说只有在满足商品房用地供给后,才有可能安排保障房用地。然而,单列指标的推出可以有效解决这一问题。

2010年获批但未形成实际供给的土地将成为2011年的土地来源:2010年各省市编制的土地供给计划共计18.5万公顷,实际完成供给12.5万公顷,供地完成率67.5%。我们曾经指出,2010年18.5万公顷的供地计划作为房地产调控政策的一部分,事实上很大程度上扩大了地方政府的供地空间,使得地方政府把握这一机会集中上报并获批了大量用地。事后看,18.5万公顷已远远超出了2010年商品房和保障房的实际需求,而且已经完成的12.5万公顷供给也将部分地形成2011年的各类用地,这些用地目前已经“四证齐全”,从而可以进入保障房用地正常开发与建设程序。此外,其余未形成实际供给的约6万公顷用地中,约有3.3万公顷为保障房计划用地,这部分用地已经获得中央审批,预计经过相应的土地划拨程序及办理“四证”之后,将会形成2011年的保障房供地。

2011年实际需要的新增用地主要集中在廉租房和公租房用地上:虽然2010年预留的3.3万公顷土地在总量上可以覆盖2010年约3万公顷的需求,但是在结构上,2011年经适房与限价房、棚户区改造的土地供给十分充足,甚至有较大节余,然而廉租房和公租房土地供给却存在明显缺口,特别是公租房的新增供地需求为6300多公顷,预计这一部分将成为土地供给的重点。

国土资源局规定2011年“招拍挂”的每一宗土地的10%必须配建保障房,因此,商品房供地本身也将包含相应的保障房用地,其中商品房用地将按照市场价格进行土地出让,保障房用地则为划拨。 

(责任编辑:牛萍萍)



    [ 相关新闻 ]

    方圆论坛

    更多>>

    职务犯罪检察预防工作内容需厘清

    职务犯罪预防的根本目标是遏制、减少乃至最终消灭职务犯罪,